论21世纪海上丝绸之路建设与国际海洋法律秩序的变革

文/杨泽伟

论21世纪海上丝绸之路建设与国际海洋法律秩序的变革

文/杨泽伟

国际海洋法律秩序的建立及其缺陷

（一）国际海洋法律秩序的建立

1982年第三次海洋法会议签署的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）对海洋法领域的几乎所有问题都做了规定。《公约》是当代国际外交的一次突出成就，是一个比以往国际条约更广泛的多边条约，标志着当代国际海洋秩序的建立，被誉为“海洋宪章”。以《公约》为核心的当代国际海洋法律秩序，“对于维护和平、正义和全世界人民的进步”具有重要的历史意义，有利于“国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境”。

（二）国际海洋法律秩序的缺陷

以《公约》为核心的当代国际海洋法律秩序存在以下几个方面的缺陷：

1．缺乏明确界定，留下“法律真空”，如历史性权利、岛屿与岩礁等。

（1）历史性权利。《公约》涉及历史性权利的条款主要有第10条、第15条和第298条。然而，《公约》并没有明确界定什么是“历史性海湾”“历史性水域”或“历史性权利”。因此，进一步明确历史性权利的内涵、填补《公约》的漏洞，就显得尤为重要。

（2）岛屿与岩礁。《公约》第121条虽然对“岛屿制度”专门做了规定，但是这一条款既没有对“岛屿”“岩礁”做出明确的界定，也没有对“维持人类居住或其本身的经济生活”规定具体的标准，因而造成在理论和实践中的诸多分歧。因此，如何界定“岛屿”与“岩礁”，如何制定“维持人类居住或其本身的经济生活”的标准，不但涉及《公约》的完善与发展，而且与包括南海在内的海域划界和岛屿主权争端的解决密切相关。

2．有关规定模糊，造成较大争议，如专属经济区的军事活动、海岸相向或相邻国家间海域的划界问题等。

（1）专属经济区的军事活动问题。《公约》第五部分专门规定了“专属经济区”制度。然而，《公约》仅仅采用列举的方式规定沿海国和其他国家在专属经济区的权利和义务，不可能穷尽所有活动。因此，随着国际关系的发展变化，《公约》在这方面的缺陷日益明显。

（2）海岸相向或相邻国家间海域的划界问题。《公约》第74条规定了“海岸相向或相邻国家专属经济区界限的划定”问题。《公约》第83条也以相似的措辞规定了“海岸相向或相邻国家大陆架界限的划定”问题。从上述条款的规定可以看出，《公约》关于海岸相向或相邻国家间海域划界原则的规定，十分笼统、含糊。它一方面为各国对《公约》第74条和第83条的灵活解释留下了很大的空间，另一方面也导致了各国在海域划界原则适用上产生了巨大分歧，进而引发了国家的矛盾和冲突。

3．有关条款规定过于严格，影响其适用，对如海盗行为的定义。《公约》第100～111条的规定涉及海盗问题。然而，《公约》第101条对“海盗行为的定义”过于严格，严重影响了打击海盗的有效性。

此外，《公约》还在“直线基线”“军舰通过他国领海”“大陆架的外部界限”“用于国际航行的海峡”“海上航行与交通安全”“国际海底开发制度”以及“水下文化遗产保护”等方面存在诸多不足。

21世纪海上丝绸之路建设为中国参与国际海洋法律秩序的变革提供了重大的战略机遇

国际海洋法律秩序的变革既是21世纪海上丝绸之路建设的需要，也有利于维护中国的国家利益。

（一）国际海洋法律秩序的变革将为21世纪海上丝绸之路建设提供充分的国际法律保障

21世纪海上丝绸之路建设是中国为适应新时期经济全球化的发展趋势，以推进更高水平的对外开放而提出的。然而，“一带一路”倡议涵盖了沿线65个国家、近44亿人口，不同国家间要素禀赋各异、发展水平不一。因此，为了实现沿线国家互利共赢、共同发展，积极推动国际海洋法律秩序的变革、在国际海洋法律秩序的变革中注入更多的中国元素就显得尤为重要。在21世纪海上丝绸之路建设的过程中，要想推进港口合作建设、打击海盗、保障海上运输通道的安全，实现设施联通、贸易畅通，就必须加强与沿线国家在国际海洋法治领域的交流、协商与合作，参与引领国际海洋法律秩序的变革，弥补国际海洋法律秩序的缺陷，推动国际海洋法律秩序的完善。这不仅能更好地为中国和沿线国家创造互利共赢的机会，使各国真正成为21世纪海上丝绸之路建设倡议的受益者，而且能真正实现中国从国际海洋法律秩序的“接受者”“追随者”向“引领者”的转变。

（二）国际海洋法律秩序的变革是实施中国海洋强国战略的现实需要

中国建设海洋强国战略目标是根据2012年中共十八大报告提出的，其明确指出中国应“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”。然而，长期以来中国海洋意识淡薄、海洋资源开发能力落后，加上在国际海洋法律秩序方面话语权的缺失和不足，导致了中国与周边国家众多海洋问题的积累和恶化。因此，积极参与国际规则的制定、推动国际海洋法律秩序的变革，在一定程度上能有效地促进中国海洋强国战略的实施。

（三）国际海洋法律秩序的变革需要中国智慧

中国作为联合国安理会五大常任理事国之一，在2010年又成为世界第二大经济体。因此，中国在国际社会发挥着越来越重要的作用，“中国声音”“中国智慧”也越来越为国际社会所认可。更为重要的是，一些国家利用所谓的“国际规则”给予中国道义上的碾压。例如，近年来一些国家对中国“九段线”的法律地位和法律依据不断地提出质疑。因此，中国积极参与海洋法律规则的制定和推动国际海洋法律秩序的调整与变革，既是中国化解“规则压力”的有效选择，又能推动国际海洋法律秩序朝着更加公正合理的方向发展。

如何在21世纪海上丝绸之路建设过程中推动国际海洋法律秩序的变革

21世纪海上丝绸之路建设需要国际海洋法律制度和国内法包括涉海法律制度的保障。同时，因为《公约》在国际海洋法律秩序中处于宪法地位，所以针对国际海洋法律秩序的变革，我们不可能另起炉灶，以全新的方式解决海洋问题；相反，我们应当根据现有的国际法规则，在必要的情况下修改《公约》，在适当的情况下发展《公约》。因此，在21世纪海上丝绸之路建设过程中，我们可以从以下3个方面入手推动国际海洋法律秩序的变革：

（一）国际层面：倡议召开审议《公约》会议或订立专门的补充协定

1．倡议召开审议《公约》会议。《公约》既没有成立正式的机构对《公约》的有关条款做出权威的解释，也没有设立组织机关对缔约国履行《公约》的义务进行审查和监督。联大关于“海洋和海洋法”议题的年度审议会议，也主要依靠联合国秘书长的报告和“临时海洋和海洋法非正式协商程序”的建议。况且，联大的年度审议会议只是偶尔关注各国海洋政策和《公约》的发展问题。而按照《公约》第312条、第313条的规定召开审议《公约》的会议，以完善《公约》的相关内容，无疑具有重要的意义。

2．订立专门的补充协定。自《公约》签署以来，国际社会已经就《公约》中的某些缺陷制定了“专门的补充协定”，以弥补《公约》的不足。例如，《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第11部分的协定》，对《公约》第11部分做了根本性的修改；1995年《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》，强化了捕鱼国在养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群方面与沿海国进行合作的义务；国际海底管理局分别于2000年、2010年和2012年通过的《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》和《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》，进一步完善了《公约》的相关内容。

3．用扩大解释的方法对《公约》进行事实上的修正。例如，有关国家向大陆架界限委员会提交划界案问题，《公约》缔约国会议的有关决定，其实是对《公约》附件有关规定的一种扩大解释，并起到了对《公约》进行事实上的修正作用。

由上可见，在21世纪海上丝绸之路建设的过程中，我们可以通过倡导“召开审议《公约》会议或订立专门的补充协定”的方式，弥补《公约》在“历史性权利”“岛屿与岩礁制度”“群岛制度”“专属经济区的军事活动问题”等方面的缺陷，从而推动国际海洋法律秩序的完善。

（二）区域层面：缔结区域性协定、主导区域内海洋管理合作法律制度的构建

1．缔结区域性协定。如前所述，《公约》对有关海盗行为的规定过于狭窄。为此，2004年11月亚洲16个国家（包括东盟10 国以及中国、日本、韩国、印度、斯里兰卡和孟加拉国等6国）在日本东京缔结了《亚洲打击海盗及武装抢劫船只的地区合作协定》（简称《亚洲协定》），从而填补了《公约》规定的不足。可见，通过这种缔结区域性协定的方式，既可以推动国际海洋法律秩序的完善，也可以为21世纪海上丝绸之路建设中的“设施联通、贸易畅通”提供法律保障。

2．主导或倡导区域内海洋管理合作法律制度的构建。例如，2012年中国国家海洋局颁布实施了《南海及其周边海洋合作框架计划（2011～2015年）》（以下简称《框架计划》）。《框架计划》的宗旨是以和平发展、合作共赢为主题，加强我国和南海及周边国家之间的政策对话和人员交流，深化在海洋科学研究，海洋生态环境保护，应对气候变化和海洋防灾减灾，以及海洋产业和蓝色经济等领域的务实合作。《框架计划》得到了南海及周边国家的积极响应，提高了中国在该地区的影响力，促进了海洋合作伙伴关系，拓展了海洋事业的发展空间。

因此，与东盟国家一起构建南海共同巡航和渔业管理合作制度，不但能够实现区域内海洋秩序的协同维护以及区域海洋资源利益的共享，而且能够增强中国的海洋话语权，并有利于缓解区域内海洋争端问题的升级，从而推动亚洲海洋合作伙伴关系的建立和海洋争端的和平解决。

（三）国内层面：完善国内法包括涉海法律制度

鉴于国际法治和国内法治是一种相互渗透、相互作用的关系，因此，完善国内法包括涉海法律制度是推动国际海洋法律秩序变革的重要组成部分。中华人民共和国成立以来，特别是进入20世纪80年代后，中国制定、颁布了一系列有关领海、专属经济区、大陆架、海峡、港口管理、船舶管理、防止海洋污染和保护水产资源等方面的法令、条例、规定和规则。然而，中国海洋法律制度还存在诸多缺失，如《海洋基本法》尚未出台、南海“九段线”的含义还没明确、南沙群岛的领海基线没有公布等。因此，完善中国涉海法律制度、进一步明确中国的具体海洋权利主张，既是21世纪海上丝绸之路建设的需要，也是国际海洋法律秩序变革的重要步骤。值得注意的是，2016年2月第十二届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议审议通过了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》，该法的颁布实施对完善中国海洋法律体系、提升海洋法治水平具有重大意义。

结论

（一）国际海洋法律秩序的变革是一个渐进的过程

如前所述，以《公约》为核心的现代国际海洋法律秩序，是国际社会各种力量妥协折中的产物。因此，《公约》的一些规定过于原则和抽象，及其部分条款内容存在缺陷和模糊的现象，其实都是无奈的选择。然而，《公约》作为时代的产物，自从签署30多年来，“一直处于发展过程中”，如国际海底开发制度、大陆架制度和公海渔业保护制度等。这种发展既弥补了《公约》自身的缺陷，也满足了国际社会的现实需要。不过，由于国际社会有关各方在海洋问题上的利益和关切不尽相同，国家间的政治博弈异常复杂，因而《公约》的发展演进较为缓慢。可以预见，在21世纪海上丝绸之路建设的过程中，国际海洋法律秩序的变革也不会一蹴而就。

（二）树立并落实命运共同体的观念既是21世纪海上丝绸之路建设的前提，也是实现国际海洋法律秩序变革的重要手段

建设21世纪海上丝绸之路倡议秉持的是一种“互利共赢”的共建原则，在追求自身利益时兼顾他方利益，在寻求自身发展时促进共同发展。因此，树立并落实这种命运共同体的观念，至关重要。一方面，伴随着21世纪海上丝绸之路建设的逐步推进，以“五通”为核心的沿线各国的全面交往日益密切，区域大合作格局正在形成，因而与21世纪海上丝绸之路建设有关的国际规则的制定，特别是国际海洋法律秩序的变革问题，成为21世纪海上丝绸之路沿线国家的切身关切；另一方面，如何在提出“中国方案”、体现“中国智慧”的过程中，与21世纪海上丝绸之路沿线国家达成广泛共识、满足各方利益需求，也是落实命运共同体的观念的重要一环。

（三）吸取中国在参与国际规则制定中的经验与教训、积极构建中国在海洋法律秩序变革中的话语权

从某种意义上讲，21世纪海上丝绸之路建设倡议的提出，标志着中国逐渐从国际规则的被动“接受者”（Ru1e Taker）向国际规则的积极“制定者”（Ru1e Maker）的转变。然而，中国参与国际规则的制定还存在不少困境。一方面，中国自身定位的障碍。虽然中国已经成为全球治理不可或缺的重要力量，对国际规则的制定和演变发挥着日益重要的作用，但是中国既是“全球第二大经济体”，也是“最大的发展中国家”，同时还是“崛起中的大国”以及“新兴经济体”等，导致中国在国际规则的制定过程中难以协调与其他国家的利益。另一方面，中国对国际规则的影响具有一定的局限性。中国虽然一直在参与国际规则的制定，但是并没有对国际规则的形成产生深刻的影响。其实，这种情况在国际海洋法律秩序的形成过程中特别突出。虽然中国政府代表团自始至终都参加了在第三次海洋法会议的各期会议，但不可否认的是中国在《公约》制定过程中参与程度并不高、所发挥的作用也非常有限。可以说，中国正是由于在构建以《公约》为核心的当代海洋法律体系中话语权的缺失，在一定程度上导致了维护海洋权益的被动局面。因此，在未来国际海洋法律秩序的变革中，中国应吸取在参与国际规则制定中的经验与教训，充分利用21世纪海上丝绸之路建设的平台作用，在坚持《公约》的宗旨和目的的前提下，兼顾各方利益和和关切，明确提出进一步完善《公约》相关规定的主张，并创造出解决南海问题的国际法规范，从而逐步形成并取得海洋法律秩序变革中的话语权。

【作者系武汉大学国际法研究所与“国家领土主权与海洋权益协同创新中心”教授；摘自《东方法学》2016年第5期；本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“海上共同开发国际案例与实践研究”阶段性成果之一）