法治政府指标体系的构建与实施

◎杨小军　陈建科

法治政府指标体系的构建与实施

◎杨小军陈建科

2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》以来，各级各地政府在建立和实施法治政府指标体系探索与实践过程中，对法治政府的认识、法治政府指标体系的设计与实施以及法治政府建设第三方评估方面还存在着一系列问题。助力法治政府基本建成，需要科学构建法治政府指标体系，科学开展法治政府建设评估工作，合理有效运用法治政府建设评估结果。

法治政府；指标体系；法治评估

改革开放以来，我国顺应历史发展潮流不断深化对依法行政的认识，积极推进法治政府工作的力度。在追求和实现法治政府基本建成宏伟目标的过程中，反映法治政府核心价值和本质要求的法治政府指标体系不但可以对法治政府建设的成效进行客观评价，而且有利于引导我国依法行政工作改进的方向，指明法治政府建设的路径，是有效推动我国法治政府建设取得新成效的创新方式。目前，我国法治政府指标体系在实践探索中已取得一定成效，但在法治政府的科学内涵、指标体系的科学构建、评估过程的具体实施和评估结果的合理运用等问题上还亟待进一步深入研究，以期助力依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成的伟大目标。

建立与实施法治政府指标体系的探索与实践

2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》（简称《纲要》），明确提出用10年左右时间基本实现建设法治政府的目标。各地陆续发布有关全面推进依法行政的实施意见贯彻该纲要精神，在实现建设法治政府的目标进入倒计时的紧迫状态下，部分学者开始思考借鉴社会指标在法治领域的理论发挥和应用实践来推进依法行政和法治政府建设工作，而部分政协委员则针对法治政府缺乏相应

的指标约束、目标流于口号和形式的弊端，通过提案向政府提出构建法治政府指标体系的建议。

2008年国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号），2010年国务院又发布了《关于加强法治政府建设的意见》（简称《意见》），明确要求加强依法行政工作考核。围绕国务院提出的考核目标，地方政府开始探索通过构建法治政府评价体系并开展评价活动的方式促进法治政府建设。各地相继以政府规章或其他规范性文件的形式发布大量冠以依法行政考核指标体系、法治政府建设指标体系等名称的文件，积极开展各种形式的法治政府评估活动。同时各类科研机构、高等院校和社会组织等第三方机构也以各种方式参与其中，如有的以课题组名义承接法治政府评价体系的设计开发，有的以接受委托方式参与评估活动的特定环节，还有的独立开展法治政府的第三方评估活动。

法治政府指标体系存在的问题

1.法治政府认识泛化问题

学术界关于法治政府的本质的认识至今仍未统一，社会公众对法治政府的印象模糊而碎片化，这就导致法治政府指标体系描述对象模糊化，难以实现通过指标体系评估法治政府建设效果的初衷，只好将评估指向各级政府及其部门在法治政府建设过程中的行为与过程。

2.法治政府指标体系的设计与评估问题

目前我国各地设计的指标体系基本以《纲要》提出的法治政府建设目标为指引，同质性较强，在导向上存在目标性和过程性异化，忽视结果性指标和公众满意度等弊端，在实施中存在指标体系庞杂、难以量化、可操作性不强、评估程序循环封闭以及评估结果应用虚化等问题。

3.第三方法治政府评估问题

一是第三方对法治政府指标体系建立与实施的重要性与必要性认识不足。二是很多第三方进行法治政府评估时甚至没有自己的评估指标体系。三是第三方在法治政府评估过程中信息数据采集困难，能够公开获取的数据未必能够客观全面反映法治政府建设的真实情况。

我国法治政府指标体系的科学构建

1.科学构建法治政府指标体系的条件

一是需要行政机关与公众加强沟通和协作，引导社会公众参与指标体系的建设与评估。二是需要将法治国家、法治社会的建设作为法治政府建设的背景，在此基础上确立法治政府指标体系。三是在国家法治建设的统一框架内，进行地方法治政府指标体系的建设。四是统一法治政府建设的不断发展性与基本规定性。

2.科学构建法治政府指标体系的基本原则

一是指标体系应当全面反映法治政府的本质内容。二是指标体系的导向应当明确，即以社会公众对政府依法履行职责事项实现法治政府本质要求的结果满意度为最终导向。三是指标体系的设计应当逻辑严谨、方法得当、内容明确和文字清晰。四是反映法治政府指标的信息数据可通过已公开的信息数据获得，无需特别提供。

3.法治政府指标体系的构成

法治政府指标体系由反映法治政府本质要求的一系列层级指标构成，这些不同层级的指标之间构成一个具有内容逻辑关系的指标集合。指标体系的一级指标全面反映法治政府建设之后的状态和结果（总体来说法治政府指标体系应当包括职能科学政府、权责法定政府、执法严明政府、公开公正政府、廉洁高效政府、守法诚信政府6个一级指标），二级指标反映法治政府唯独的应然状态，三级指标则是反映理想状态事项程度的数字、比例等。

法治政府指标体系的实施与运用

法治政府指标体系的实施是特定主体按照指标体系确定的标准、方法和程序进行客观调查和综合评价的活动，也即是法治政府建设评估。法治政府建设的评估涉及到评估主体、内容、程序、方法、评估结果的运用等诸多环节，需要精心组织、周密实施，目前实践中绝大部分是由上级对下级进行内部评估，只有少部分规定内部评估之外加入社会评估和公众满意度调查等外部评估机制。坚持行政机关内部评估的同时，建议尝试和开展第三方法治政府评估。法治政府建设评估主体可以多元化、评估方式可以多样化、评估领域和标准也可以多样化。

对于法治政府建设而言评估不是目的，对评估结果的合理有效运用才是法治政府建设评估的意义所在。不同主体对于评估结果的运用目的、手段各不相同，但是通过评估可以使政府和利益相关者更加了解政府职责履行的情况和问题。对于政府而言，有利于政府全面掌握依法行政工作和法治政府建设真实水平，检查发现工作中存在的主要问题和薄弱环节，进一步总结经验，改进工作。对于企事业单位、社会团体以及社会公众而言，一份通过公开渠道可以方便获取的法治政府建设评估报告，可以供其决策参考，使得不同的主体反思过去、思索现在、计划未来，在理性反思的基础上作出明智客观的判断以便科学规划未来的行动。

★本文系法治政府指标体系研究课题（编号：13ZBZD009）的阶段性成果。

（作者单位：杨小军，国家行政学院；陈建科，江苏省委党校）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.08.009 ■ 编辑：马振东