德国环境外交的经验与启示

朱汉祺

德国环境外交的经验与启示

朱汉祺

德国曾经在国际环境舞台默默无闻，但是如今德国已经跃居世界环境运动的领导者之一，在推动全球环境改善方面发挥着巨大作用。在特殊的时代背景下，环境外交对于德国具有重大的战略作用与意义。与此同时，德国所采取的环境外交策略与其独有的特点使得德国在国际环境外交当中展现出了独特的国家魅力与良好的国家形象。中国应当吸取德国环境外交方面的经验，在未来国际环境事务当中更多地考虑角色转变与多元参与，发挥公共外交的有效作用，力争更好地“向世界说明中国”。

学术界一般将1972年在瑞典首都斯德哥尔摩召开的“联合国人类环境会议”视为现代环境外交的开端。1983年美国密歇根大学出版社出版的《环境外交：对美、加跨境环境关系的回顾与展望》一书当中较早明确提出“环境外交”这一概念。1988年，剑桥大学出版社组织出版了论文集《国际环境外交》一书。1992年有183个国家代表团参加的“联合国环境与发展大会”使得环境外交引起了更加广泛的关注和发展。直至今日，环境外交已经完成了从外交边缘位置向中心位置的转移过程。随着不同国家在环境问题方面的协作机制日益加深，环境外交已经成为了国际关系交流与博弈的一种形式。德国是最早关注环境外交领域的国家之一，也是经济合作与发展组织（简称经合组织，OECD）公认为世界上最环保的国家。第二次世界大战战败国的身份使得德国外交受到诸多制约，但经过短短几十年的发展，德国已经变成推动世界环境发展的领袖国家之一。德国在环境外交策略方面的积极推动和有的放矢是其成功的途径，本文拟在对德国环境外交进行理析，并进一步探究对中国环境领域公共外交的启示。

环境外交对德国的战略作用

第一，环境外交促进德国整体发展。德国的环境外交政策同德国的整体发展是相互促进的。一方面德国的整体发展当中环境产业占据了重要一环，而良好的环境产业发展势必要求德国以积极主动的态度进行环境外交来促进其国际环境政策；另一方面，良好的国际环境政策又会反之促进德国环境产业的发展并提供大量与之相关工作机会，环境保护领域高科技产品的研发和应用也使得德国企业在激烈的国际竞争当中占有一席之地。德国2013年环境局报告分析显示，德国目前每年有超过6%的环保产品增长趋势，并且在未来有可能达到10%的增速。德国环境产业所创造的就业人数也从2004年的150多万人增长到到2014年的400多万人。德国一直领先世界的可再生能源领域专利注册份额数年来一直排名欧盟国家第一。如若没有德国环境外交的政策支持与积极态度，德国环境产业无法取得令人瞩目的成就。良好的德国制造国际声誉与德国环境产业的创新意识提升了德国企业的国际竞争力，同时也促进了德国可持续发展与国家整体发展。

第二，环境外交增强国际影响力，有利于塑造一个更加良好的战后德国形象。实施积极的环境外交政策能够促进德国与欧盟国家的多维合作与认同，并且提升德国在欧盟和世界范围内的国际影响力。第二次世界大战之后，德国“战争发起国”与“战败国”的双重形象使其一度在欧盟和世界范围内饱受诟病。在欧盟一体化的进程当中，德国也仅充当经济先锋的作用，不控制欧盟的话语权和主导权。德国选择环境这一议题作为着重切入点的意义在于，环境问题的解决势必依赖国际范围内的合作。而环境问题并不属于传统核心安全领域问题，德国积极投身其中也不会引起欧盟国家的警觉与敌视，与之相反，法国、荷兰等国家也希望德国能够加入欧盟整体环境讨论与实践中，倡导欧盟整体的公共环境策略。随着环境议题日益引起世界范围内的关注，德国作为欧盟最大的环境产品与环境技术输出国不仅获得了巨大的经济利益，也使得德国在环境领域处于欧洲领军者和倡导者的角色。德国积极投身环境事务，广泛开展环境外交也为战后德国赢得了和平发展的空间与世界范围的美誉。

特点：推动国际谈判、严格要求自已

第二次世界大战结束之后，德国的外交政策制定与实施等诸多方面受到欧洲乃至世界范围内的约束，这也从侧面使得德国的发展与世界其他国家的联系更加紧密。在如此紧密联系当中如何处理国家之间的关系，如何在环境议题方面展开有效外交策略是德国彼时面对的一个难题。从被“围观发展”到展现“环境外交魅力”的完美转型使得德国赢得了尊重。在转型当中，德国环境外交具有以下特点：

第一，在环境外交方面注重实践，从政府层面给予政策支持。1949年独立联邦德国的联邦劳工部开始监管德国环境相关事务，该机构不仅仅局限于国内环境保护事务，也同时是德国最早开展环境外交的政府部门。彼时环境外交的主要任务是与周边国家协商经济发展所带来的环境领域议题，并力图扫清经济发展所带来的环境问题障碍，但是作为监管部门，所起效果并不明显。维利·勃兰特（1969—1974，联邦德国第四任总理）上任之后成立了环境保护规划署，该机构成为当时欧洲领先的环境数据中心和信息搜集中心，并且在多次国际环境保护协作中提供科学权威数据。1983年德国绿党在联邦大选当中进入联邦议院，绿党正式从环境活动的外围进入到核心决策层。绿党积极开展环境外交事务，促使德国在国际环境谈判当中采取积极务实的举措，为德国环境外交的进一步发展营造了良好的国内政治氛围。另外，德国是最早关注环境立法的国家之一。截至目前，德国已建立起由8000多部法律法规组成的世界上最完善的环境法律法规体系。

第二，积极推动国际环境谈判并屡次发挥关键作用。统一之后的德国几乎参加了环境相关的所有国际大型会议。同大多数国家与会期间相互争执、推诿环境保护责任不同，德国积极促进会议进程，提出有效解决方案并且主动做出表率。德国在国际环境谈判当中多次充当“组织者”和“润滑剂”的作用，在会议前后多次主动劝说强硬国家采取务实合作的态度来面对环境问题。1992年《联合国气候变化框架公约》签订之后，围绕《京都议定书》的谈判因涉及不同国家的经济发展，各国争论不断。俄罗斯加入《京都议定书》的犹豫不决与第二承诺期的反对派角色转变、美国2001年退出协定之后气候变化谈判的走向、欧盟在签署议定书的坚定及说服立场摇摆国家的意愿，在上述国际难题中德国都发挥了关键性作用。

第三，通过对自己的严苛要求促进环境外交。1992年在里约举行的联合国环境与发展大会当中，欧盟计划2020年将温室气体排放量减少30%，而德国总理科尔则提出德国计划在2005年即完成减排30%且2020年达到40%的承诺。2007年于德国本土举行的八国峰会中，德国首先倡议各国到2050年减排50%，而德国则将目标定位80%—90%。在世界环境大舞台德国不仅仅是给自己设定高标准，为实现高标准而付诸的努力和成果也做得非常到位。德国对自己的严苛要求和较高执行能力不仅仅使德国能源结构得到了优化调整，也为德国赢得了世界范围内的美誉和国际进一步多维合作的话语权。

第四，响应联合国开展国际范围内环境教育。环境协议的影响涉及全球范围，但是具体的实施却要从每个国家的具体举措开始。除了法律法规的强制，更应响应联合国号召，将国际范围内环境教育作为长期战略。德国从20世纪80年代开始就以积极的态度参与国际合作和国际环境教育活动。德国基础和高等教育在强调环境议题重要性的同时也更多地与不同国家、联合国环境相关机构、NGO等展开合作。另外，“联合国教育促进可持续发展十年（2005—2014）国际实施计划”也得到德国首先支持并响应。

对中国环境领域公共外交的启示

中国环境外交也起始于1972年的“联合国人类环境会议”。1989年，中国则在政府层面第一次提出开展环境外交。中国环境外交的发展依赖于国际环境外交的大背景。这些大背景包括全球环境危机日益严重背景下中国环境外交的必要性；中国经济发展迅猛态势之下环境危机的紧迫性；建立和平稳定国际新秩序过程中环境外交的必然选择以及国际环境外交发展中中国日益重要的角色等。在中国环境外交发展的过程当中，吸取德国等环境外交大国的经验尤为重要。环境外交核心是国家政治博弈，与传播政治博弈不同，环境外交具有更多面的话题与更高程度的复杂性。环境外交要求各国在环境领域合作的时候不仅要顾及国家利益，更要开展广泛的国际合作。而更深层次的要求是各国需要向共同建立的国际组织让渡部分国家利益与权力，而这个过程正是公共外交发挥作用的时候。总结德国环境外交的经验与中国参与国际环境外交的历程，中国在未来环境领域公共外交方面需要做好以下几点：

第一，构建国家层面环境对外传播系统。无论是环境外交抑或是对外传播，国家都是执行主体，所以环境对外传播可以看做是环境外交的国家层面传播规划与实践，而这必须以合适的国家传播载体为基础。但我国成立的国家气候变化对策协调小组等国内环境保护机构大都缺乏有效的对外传播机制。我国近些年在环境方面受到的指责固然有西方主流媒体长期偏见等因素，但是也有我们对外传播不力的自身原因。环境相关国际发布会不及时、发布次数过少、外交官回答言辞闪烁且官话过多、环境外交缺乏国家特色表现等都值得我们在构建环境对外传播系统时深思。

第二，重视中国环境保护非政府组织（以下简称NGO）在公共外交中的作用。NGO在全球范围内的快速发展已经在各个领域展现出了其强大的粘合作用与实力。NGO不仅能够代表中国在国际多元会谈与谈判中发挥重要作用，而且能够很大程度发挥改善中国整体国家形象的作用。但我国NGO在非政府层面对中国环境议题公共外交的作用并没有得到足够的重视，也缺乏国际上的抢眼表现。2002年，中国环保NGO第一次参与国际会议，被外媒评价为“很安静”，但近几年在国际舞台的迅猛崛起与发挥让我们逐渐意识到其在公共外交中的角色重要性。重视环保NGO的重要作用，不仅要给予其政策支持、帮助完善组织构架、提供相关的信息与资源，更需要对多方的诉求进行统筹规划，以保证其在国际环境议题当中能够说明一个真正的中国与构建一个更加立体的国家形象。

第三，完善个体在环境外交中的角色。环境外交虽大多涉及国家、NGO、企业等多维宏观层面，但是个体这个微观层面所发挥的公共外交作用却是我们所不能忽略的。个体是环境保护实践的最小有效单元，国际环境协议的最终执行者也在个人。环境外交的意义在于，不仅本国公民要践行环境保护策略，与此同时也要与他国公民开展相关的沟通与互动，使得双方更好地融入国际环境保护潮流当中，发挥作用。另外，本国公民与他国公民在展开环境议题协作与交流时，环境变成了一个载体，双方将在多方面了解彼此，而文化、风俗、语言等元素将会更加丰富这个国家公民所展现的国家形象缩影。所以完善个体在环境外交中的角色不仅仅局限于环境议题，而是公共外交大议题中的重要一环。

总之，我国应该多多学习德国等世界环境外交发达国家的经验，并且结合我国公共外交实践进行经验整合，力争多元参与国际环境事务。有效地“向世界说明中国”是我们环境外交的终极目标。

朱汉祺：中国人民大学新闻学院博士生，国家公派南加州大学公共外交研究中心访问学者。