高校章程解释初探

顾海波 赵进华



高校章程解释初探

顾海波 赵进华

高校章程解释的核心要素为主体、对象、场合、原则、方法、程序与效力。高校应设章程委员会，由党委、党委常委会或党政联席会议授权其解释章程并予以监督。这利于形成专门、稳定的解释人员队伍，保证解释的精准、到位，开展日常性章程解释工作。对章程文本，须在忠实于其意旨和意图、恰当给予价值判断、兼顾其安定性与妥当性、充分说理论证的原则指导下，综合运用文义、体系、历史和目的解释的方法，按启动、审查和草案拟订、审议、表决、通过及公布的解释程序，进行具体、被动、事后的解释。章程解释仅对个案有拘束力而无普适效力，但它却是章程得以正确实施的前提，也是发展章程的重要方式。

高校章程；解释；规则

至2015年底，按国家教育部的要求，全部高校(本文仅指公立高校)章程的核准、发布工作，均已完成。我国高校结束了无章运行状态，进入了全面依法治校新时代。章程实施成为高校工作和日常活动的重要内容。章程实施的前提是正确地解释章程，离开了章程解释，高校章程就根本无法实施。综观当今各高校章程，其都无一例外地载有“章程解释权的归属”条款。可章程解释的对象与场合是什么？按什么原则和方法解释章程？章程的解释程序与效力如何？这些章程解释中极为重要和核心的问题都没有得到解决，即有关它们的规则并没有在各高校章程中予以规定。无规矩不成方圆，为保障解释工作的顺利开展，相信未来高校会在章程实施细则或相关制度中将这些事项加以明确。高校章程解释，涉及诸多制度建设和实践问题，本文拟就此进行深入分析、探讨，论证并提出对策建议，以利于推动其规则的健全与完善。

一、主体与对象

高校章程中将章程解释权归属于学校党委或党委常委会的最多。以原“985”和“211”工程的高校为例，前者中的37所和后者中的非原“985”工程的另65所高校，均采用了该做法。此外，也有别的做法。如贵州大学章程规定，本章程由学校章程委员会负责解释；按北京大学章程，对章程提出解释说明文本是学校章程委员会行使的职权之一；据暨南大学章程，学校章程由校党政联席会议负责解释；云南大学章程规定，本章程解释权归云南大学，但未详细说明由学校哪个部门负责解释。

2011年发布、2012年实施的教育部《高等学校章程制定暂行办法》，要求高校章程应载明“章程解释权的归属”的内容，但对章程具体归属于学校的哪个部门来解释，未作硬性规定，由各高校根据自己的校情来决定。故订立了章程解释权归属条款的上述高校章程，便符合了作为教育行政部门规章而具有法律效力的该暂行办法规定的精神。

对公立高校来讲，因其实行党委领导下的校长负责制，为坚持和保证高校的社会主义办学方向，由其党委或党委常委会负责对高校章程进行解释。这是学校章程建设的必然选择。不过，从操作层面看，学校党委或党委常委会难以有效行使章程解释权。之所以难以胜任章程解释者角色，主要归因于其工作机制设计。时间上，党委通常每学期召开一次会议，党委常委会虽每学期召开多次会议，但会议持续时间一般也较短，仅由党委或党委常委会行使章程解释权，对章程实践中随时可能发生的只有通过解释才能正确适用章程的事项，其不可能及时反映；内容上，党委会主要对事关学校改革发展稳定和师生员工切身利益及党建等全局性重大问题作决策，党委常委会主要对学校改革发展稳定和教学、科研、行政管理及党建等方面重要事项作决定。而大量虽需进行章程解释又不足以构成“全局性”、“重大”或“重要”的事项，应否列入党委或党委常委会会议议题？若不列入，与相关高校章程规定相悖；若列入，又与中共中央办公厅《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》的规定不符，还会影响其他议题的研究和讨论。如党委或党委常委会成员不在会上而在会下解释章程，只属其个人而非组织解释。可见，以召开会议为主要工作方式的学校党委或党委常委会实难完成众多的解释任务，不可能满足实践中对章程解释的经常性需求。由党政联席会议行使章程解释权，同样面临上述类似的境况。

可行的办法是学校设立章程委员会，由党委、党委常委会或党政联席会议授权它来解释学校章程，并对它的解释工作实施监督。这有以下优点：一是章程委员会由党委、党委常委会或党政联席会议聘任的成员组成，在其直接领导和监督下及所赋予的职权范围内解释学校章程，章程委员会成员的聘期与党委、党委常委会或党政联席会议成员的任期相同，可形成一个专门的、稳定的章程解释人员队伍；二是章程解释是专业性非常强的工作，由熟悉、通晓本校章程的章程委员会负责解释，能保证学校章程解释的精准、到位；三是章程委员会不受党委、党委常委会或党政联席会议的会议期限的限制，可开展日常性的章程解释工作。当然，把优点变为现实，还需党委、党委常委会或党政联席会议的大力支持、监督保障和章程委员会的不懈努力。

拥有章程解释权或获得章程解释授权的主体，其解释的对象是什么？是章程规范或条文？抑或是章程文本？规范是学校管理部门和师生员工的行为准则；条文指分条叙述的文字，是规范的载体。其为内容与形式的关系。若认为解释章程仅是分析其规范或条文的含义，将导致解释范围过狭和偏窄的弊端。实际上，除了规范或条文，章程还包括极为重要的序言、概念、标准、原则等解释时不容忽视的因素。这些“材料”有机地联结成章程的文本。文本是章程制定者思想或意志的文字表达。[1]以文本为解释的对象是取其最大公约数，能最大程度地涵容有价值的章程信息，可为章程解释实践多留些空间，故而较为妥帖。

但这里的文本非指所有文本，而是指已被教育行政部门核准即已生效了的章程的文本。其内含学校办学理念和宗旨、学校使命和价值观、党委领导下的校长负责制、党委的职责和校长的职权、校院管理体制、校内学术机构和行政管理部门的职责权限与运行程序、学生和教职工的权利与义务，以及经费、资产、财务制度与社会服务、学校同政府或社会的外部关系、章程修改规则、学校标识等内容。

二、场合问题

在什么领域、什么时候需要或存在章程解释？这是章程解释的场合问题。章程解释大致可分为学理意义上、执行方法意义上、权力意义上的解释。学校内部的学生、教师、员工等，对学校章程都会有自己的理解，因而也往往会有自己的解释；专家学者利用学校网站或其他媒介进行章程宣传和发表解读文章，也可视为学理性章程解释的一种形式。学校管理部门执行章程，意味其需要并有权对章程进行解释，很难想象要求严格执行章程，却不让其对为什么这么执行而不那么执行作出说明、解释。对于涉及到的章程条文，学校管理部门随时随地都要在其执行和适用过程中进行解释。不过，师生员工、专家学者或学校管理部门对章程的解释，都是学理意义上或执行方法意义上的解释，不属各高校章程中定义的章程解释——权力意义上的章程解释。

权力意义上的章程解释，与学理意义上或执行方法意义上的解释相比，最大的特点为：它是一种由享有最终解释权的学校章程解释主体所作的解释。在解释效力位阶的关系上，师生员工、专家学者或学校管理部门对章程的解释与学校章程解释主体的解释不同或冲突时，以学校章程解释主体的解释为准。作为一种“基准”、“权威”、“有排他性约束力”的智识实践，权力意义上的章程解释常发生于具体、被动、事后解释的场合。

2014年教育部办公厅《关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》列举的便是其中救济型的章程解释。一是师生及利益相关方依据章程对学校行为提出异议，学校对申诉请求要及时作出书面答复，涉及对章程文本表述理解歧义的，要及时进行解释；二是教育行政部门对涉及章程执行异议的申诉或行政复议请求，要依据章程的表述作具体判断；三是对司法机关受理的起诉高校的行政诉讼案件，学校在陈述、答辩中要充分反映章程的依据，争取司法机关的理解和支持。由学校或教育行政部门作出的这些答复、判断、陈述、答辩显然都须以权力意义上的章程解释为基础或伴随着权力意义上的章程解释，其场合与当事人依法可借助的教育救济手段在时空上高度契合。该种解释具处分性，是对维权者的诉求能否或可多大程度地获得支持，给予确定性分析和说明。

事实上，更多的具体、被动、事后解释是释疑型的章程解释。也就是相关师生员工对章程执行或适用虽提出异议，但尚未进入教育救济程序，只是咨询或要求解答，学校章程解释主体给予“询问答复”以阐析合章之标准的情形。其不具处分性，述评或认定学校管理部门的行为违章与否，不是这种解释所担负的使命。

那么，权力意义上的章程解释会否产生于抽象、主动、事前解释的场合？北京大学章程规定，章程委员会应组织制定章程实施细则。而章程实施细则，本身就带有解释章程的意义或曰是章程解释的另一种形式。因此，似乎可以说，被赋予了章程解释权的北京大学章程委员会，其所组织制定的具有抽象、主动、事前解释色彩的章程实施细则，或多或少地就含有了权力意义上的章程解释的性质。

可严格地讲，抽象、主动、事前解释不属章程解释，因它所形成的章程实施细则虽含“实施”一词，但又非针对具体个例、可反复适用，这是规范性文件才有的特点，故它本质上仍属章程制定范畴和章程实施之前的行为。章程解释是章程实施过程中对语义不清或有歧义、异议的章程文本的分析说明活动，如此界定章程解释的场合更符合各高校章程的原意或本意(各高校章程将实施细则制定与解释权归属作为两个事项分别加以规定的做法，也充分证实了这一点)。从此角度讲，具体、被动、事后解释才属章程解释。毕竟，对文本进行明确含义的需求来自章程付诸实施的过程；未经应用，就不会有真实的而非想象的章程解释问题出现。任何解释不管表面上针对的是否为文本，实际上都是在结合一定的问题或已出现的具体事件对章程文本进行解释，且其往往存在于疑难性争议之中。

明晰权力意义上的章程解释场合，将章程解释限定在具体、被动、事后解释的范围，而排除了抽象、主动、事前解释，有利于学校章程解释主体准确地把握和运用章程解释的规则，进而正确地去行使章程解释权。

三、原则和方法

章程解释原则是解释主体解释章程时应遵循的基本准则。其主要可归结为以下五项：须忠实于文本，从文本出发，透过文本含义来解释章程及其体现的目的和意图，不能撇开文本，任意依自己的价值立场或主观感受来解释；要遵循章程原则精神，发现制定者所作的价值判断，尊重学校大多数人的价值判断，并将其寓于章程解释之中；解释宜兼顾安定性与妥当性，使章程能妥当规范学校及其成员的活动，利于形成稳定的学校秩序和成员预期，促进本校教育发展战略目标的实现；解释者有义务对其解释结论的选择进行充分说理、论证；只有章程文义不明确时，才需解释，章程含义不存在复数解释可能或文义的核心含义清晰时，无须对章程的文本进行解释。

章程解释方法是解释原则指导下的普适性技术手段。德国学者萨维尼提出的规则解释“四要素”，即文义、逻辑、历史和体系的解释，一直是许多国家的各种规则解释方法的理论支点。后来一些规则解释方法虽有拓展、创新，可并未突破此原初框架。借鉴国外经验和基于自身国情，我国各高校章程陆续进入实施阶段之后，下述方法可成为或作为其解释的基本路径。

一是文义解释，即对待释章程条文的字面含义给予解释。它不考虑待释条文字面以外的因素，可谓“就条文论条文”，不扩张，也不限缩其意蕴，只将字面含义分析出来并予以具体化阐释。在解释过程中，对待释条文应先按平义即普通意思来解释。如各高校章程规定，学生是指被学校依法录取、取得入学资格，具有学校学籍的受教育者，享有学习的机会权、条件权、成功权及程序保障权等权利。从其字面和通常含义讲，未获取本校学籍的学生不享有，而只有本校学生才享有章程赋予的这些权利。普通的文义解释最为基础和常用，但它有时并不能确定文义的唯一含义，只是确定了其可能的含义。可能的含义显示出该解释方法的范围功能，它划出了章程解释活动的最大回旋余地。

对专门用语或有专门含义的普通用语，普通或平义解释难以做到确切和恰当，如“教育救济”的平义为“用金钱或物资帮助生活困难的师生”[2]，但实际上它属专门用语，其专门含义是“师生认为其合法权益受到侵害时向有关教育救济机构提出请求，要求纠正、矫正或改正对其已发生或业已造成伤害、危害、损失或损害的高校行为的一种申诉、申请复议或诉讼机制”[3]。故应按其特殊或特定的内涵来解释。其他如“自主办学”、“依法治校”、“履行公共职能”、“以师生为本”、“学术自由权”、“教授治学”、“学术不端行为”等用语，也是如此。

二是体系解释，即按待释条文在章程中与其他规定的联系来进行解释。为实现章程语言的简洁，产生了大量不完全条文。许多情况下，某个章程术语或规范，存在多种冲突的意思；或在不同位置使用时，其具体所指是不同的。这时，不单从其字面表述来考虑，孤立地阐述某一术语或规范，而是把解释对象置于整个章程体系中，将其与其他规范、制度、原则以至整部章程的内容联系起来予以系统的理解，借助各编、章、节、条、款、项、目之间具有的相互依赖、衔接、配合、补充和作用的机理，通过考察其外在结构之间的逻辑关系，方可正确解释其含义。

如清华大学、浙江大学等多数高校章程规定，学术委员会是学校的最高学术机构。这里的“最高”究竟指什么，享有“最高学术地位”还是行使“最高学术权力”？若理解为享有“最高学术地位”，学术委员会可被解读为一个纯粹学术研究机构。但从这一规定与其后续的相关规定——学术委员会作为最高学术机构，依有关法律、规章产生和行使职权，统筹负责学术事务的决策、审议、评定和咨询等事项——之间的上下文内容的联系来看，学术委员会为行使“最高学术权力”而非享有“最高学术地位”的机构，才是妥当的解释结论。

又如“学校”，据体系解释，在“对学校行为提出异议和起诉学校”的语境中，应阐释为学校行使学术或行政权力的部门。而在“涉及对章程文本表述理解歧义的，学校要及时进行解释”的语境中，则应认定为学校章程解释主体。

三是历史解释，即通过考察章程的制定过程以知悉其文本背景，从而对待释条文予以解释。它是经文义和体系解释仍不能得出妥当结论，才采用的参考章程制定时的记录、文件、动机尤其教育法律法规等因素，来阐明待释条文含义的方法。据文义和体系解释，本校学生才享有本校章程规定的保障各种学习权的申诉权，非本校学生不能享有此权利。与该校产生招生争议的非该校学生往往不认同此解释结论。这种情况下，若对该条进行历史解释，考虑按高校制定章程时须遵循的文件即2014年教育部办公厅《关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》的规定，虽未取得该校学籍的学生，但作为“利益相关方”，其也应享有对该校行为提出申诉的权利。

四是目的解释，即通过探求某一待释条文乃至整个章程文本所要实现的目的，来对其实施解释，为可能文义界限之内的解释方法之冠。[4]任何章程文本及其各个条款的订立都体现着特定的目的与意旨。当章程的适用遇到条文存在多义或模糊性、表达不清晰或制定者有意省略而使得文字的含义难以理解、与章程的目标不协调之情况，而通过文义、体系和历史效力等同于章程文本的效力，如何？或曰章程解释的解释又无法得出恰当结论时，就要从某一待释条款甚或整个文本本身出发去追问其深层理念和精神，亦即考察与探究其意旨和目的追求，进而准确把握、阐析待释章程条文的真实目的与意义。[5]

可见，目的解释非为仅拘泥于章程文字的解释方法。而且，因它主要从章程文本或某一待释条款表现出来的客观目的与意旨之角度，来解析、说明章程的含义，故该种解释结论会与章程文本字面含义有一定的区别，可能导致某一待释条文的字面含义被限缩或被扩张。但无论如何，其解释的结论也不应超出章程文本的可能文义范围。

如中国人民大学、上海交通大学等许多高校章程规定，对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益，学生有依法提起诉讼的权利。据文义和体系解释，“人身权、财产权”应指民事权益，学生可提起的“诉讼”自然应指民事诉讼，非指行政诉讼。但若对此条进行目的解释——考虑到学生在校期间最重要的权利是学习权或受教育权，其应含于“合法权益”之中，对其予以保障是章程主要目的之一。当学生认为学校在学术或行政管理中作出勒令退学、取消学籍或撤销学历学位等处分或处理决定侵犯了自己的这些权利并寻求诉讼救济时，通过民事诉讼并不能，而只有通过行政诉讼才可能真正解决此类纠纷——就会得出此条中的“诉讼”不应限于民事诉讼，在强调依法治校、约束学校管理权力和充分保障学生学习权或受教育权的大背景下，还应包括行政诉讼的解释结论。

复旦大学、同济大学等高校章程对学生的诉讼救济虽无直接规定，但按目的解释，学生为保护其人身权、财产权或学习权、受教育权，也有依法提出民事或行政诉讼的权利。

总之，章程解释中各种解释方法均有其自身的局限性，其运用都以一定前提条件的具备为基础，同时其作用是独特的，这也决定了其功能是有限的。各种解释方法综合运用、相互验证，解释结论才最为妥当。但不是说其适用无先后之分，原则上章程解释应按三个步骤依次展开，即确定文义可能的范围、寻求体系自洽和历史依据、考量文本之目的。这是章程解释方法运用的一般顺序。不过，利用在先的方法给予的解释已得出明确结论，就无需再采用在后的方法进行解释。

四、程序与效力

章程解释程序是解释主体解释章程时须遵循的时序、时限、方式和手续，是使章程解释获得正当性的规则安排。章程解释权的行使，关涉师生员工的根本权益，应受到制度的约束，而章程解释程序便为其中一种不可或缺的约束机制。程序的对立物是恣意。正当的程序凭依期间设定、分工、外因阻抑等功能对章程解释的权力予以制衡，是准确、妥当解释章程的保障。程序的意义就在于通过各种规程的履行来树立和维护章程解释的权威，增强人们对章程解释的信任，进而有利于人们对章程解释结论的遵从。

程序具有形式特征，解释程序的价值是为解释的实质活动提供服务。故解释程序既要严谨，又不能繁琐。据此标准，当前各高校对章程解释程序宜进行以下设计。

首先需规定解释的启动程序。学校管理部门、师生员工及利益相关方，对执行或适用中有疑义或异议的章程条文，会产生进一步解释以明确具体含义的需求，故各高校应赋予其解释申请权。解释申请应以书面形式向获得学校党委、党委常委会或党政联席会议授权的主体——章程委员会提出，并载明下列事项：一是申请解释的目的和内容；二是发生疑义或异议的性质、经过，分歧所在，涉及的条文；三是申请解释的理由及申请人对争议焦点所持的立场见解。

其次须规定解释申请的审查程序。章程委员会受理解释申请后，应推选三名成员对其加以审查，并应在收到解释申请之日起5日内完成。认为不需要作进一步解释的，应及时告知申请人并说明理由。认为有必要作进一步解释的，对释疑型解释申请，可采用简易解释程序，给予“询问答复”；对救济型解释申请，则应于审查结束之日起3日内提交章程委员会进行实质性解释。

再次应规定解释草案的拟订、审议、表决、通过程序。在解释操作中，章程委员会应委派五名成员研究拟订章程解释草案。章程解释草案经章程委员会的会议审议、辩论，由此五名成员根据章程委员会的成员审议意见进行审议、修改后，提出章程解释草案表决稿。章程解释草案表决稿由章程委员会全体成员公开投票，过半数同意方为通过。章程解释草案的表决程序应自草案开始拟订之日起21日内履行完毕。

最后要规定解释文本的公布程序。章程解释的书面文件须附具解释理由，由章程委员会报请学校党委、党委常委会或党政联席会议批准后，在学校报纸及网站主页发布公告予以公布，并通知解释申请人及关系人。

公布后的章程解释文本，其效力如何？或曰章程解释结论有什么样的拘束力？就目前来看，多数高校章程没有予以明确。少数高校章程中也仅有总括性条款，比如华中师范大学、石河子大学的章程规定，章程的书面解释与章程文本具有同等效力[6]；湖南农业大学章程规定，对章程的解释，以书面形式为准，与章程文本具有同等效力。事实上，将章程的书面解释之效力等同于章程文本的效力是许多高校的做法。

章程是高校依法办学、实施管理和履行公共职能的基本准则，其文本属规范性文件，对学校管理部门和师生员工的同类行为有反复适用之效力，它的存在不以涉及章程的行为是否发生为转移。这表明了自发布之日起在高校施行的章程的对象、时间和空间效力范围。而对章程的书面解释，则不具有这样的效力。

与章程文本的效力相比，对章程的书面解释属非规范性文件，它只适用于解释所针对的特定个案，无普遍的拘束力，不能作为“先例”或“依据”来处理其他同类事件或问题。故所谓“章程的书面解释与章程文本具有同等效力”，也仅指个案处理时对所涉条文的解释与所涉章程文本本身具有一样的效力。脱离了该特定个案，对章程的书面解释，哪怕对未来的同类争议或纠纷，也无任何适用的效力可言。

就是说，对章程书面解释的效力与章程文本本身的效力，是有区别的。尽管如此，因章程解释是章程得以正确实施的前提，也是发展章程的重要方式，故其功效还是非常显著的。

[1][法]利科尔.解释学与人文科学[M].石家庄：河北人民出版社，1987：148.

[2]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典(第五版)[M].北京：商务印书馆，2006：733.

[3]顾海波.基于法治原则的教育救济制度探析——以保障高校学生受教育权为视角[J].中国高教研究，2012(10)：66.

[4]王利明.法律解释学[M].北京：中国人民大学出版社，2011：123.

[5]Robert Alexy，Kiel，Ralf Dreier Gottingen.A Comparative Study on Statutory Interpretation in the Federal Republic of Germany[M].Aldershot/ Brookfield/Hongkong/Singapore/Sydney，1991：88.

[6]余敏，付义朝.走向法治——大学章程读本[M].武汉：华中师范大学出版社，2016：131.

(责任编辑 钟嘉仪)

2016-06-14

顾海波，东北大学文法学院教授，博士；赵进华，东北大学文法学院讲师，博士。(沈阳/110169)