中国社会工作政策发展的背景、动力与价值*

冯 元 彭 华 民



【社会现象与社会问题研究】

中国社会工作政策发展的背景、动力与价值*

冯 元 彭 华 民

近年来，伴随着全面建成小康社会到全面深化改革、社会建设到社会治理等一系列国家战略议题的提出，党和政府越来越认识到社会工作在应对社会转型问题与实现这些战略任务中的独特优势和可能贡献，并通过制度安排与政策创新促进社会工作加速发展。党的十八届四中全会提出“依法治国”战略，为社会工作行业的制度性发展提供了新的历史契机。依据大卫·豪关于社会工作理论的二分法，社会工作政策可分为“为社会工作发展服务政策”与“社会工作发展政策”，它们经由政府、公众与社会工作行业三者推动而得到发展，而它们的价值追寻在于谋求社会工作的合法性与回应政府和社会的需要。

社会工作政策；社会治理；社会转型；合法性；民生为本

20世纪20年代开始，燕京大学、金陵大学等一批高校开启了中国社会工作专业教育与服务实践先河。但不无遗憾的是，在20世纪40年代末至70年代末的漫长历程中，由于战乱以及1952年高校院系调整等因素影响，社会工作专业政策与教育发展长期缺位，社会工作未能得到有效发展。20世纪80年代初，随着中国教育的恢复重建，社会工作教育恢复重建与发展被提上议事日程。综合学术界的观点，改革开放以来的社会工作发展可以划分为重建(1979—1987年)、初步发展(1988—2005年)、加速发展(2006年至今)三个阶段。随着中国进入改革发展的关键期，社会变迁与社会分化持续加剧，社会结构与社会利益更加多样，民生建设与社会服务需要急速增长，而相伴其中的社会冲突与社会问题也日益增多。社会工作作为一项社会福利制度安排，能够帮助弱势群体保障合法权益，满足福利需要，防范与化解社会风险，改善社会处境，进而促进社会包容与社会和谐，因而在当前社会情境下，社会工作因其展示出的强劲的专业优势与主体功能而越来越受到党和政府的重视。2006年党的十六届六中全会提出“建设宏大的社会工作人才队伍”，标志着社会工作发展正式被纳入中央政策议事日程，此后中国社会工作政策与实践得到加速发展。纵观社会工作发展历程，在“强政府、弱社会”的大环境下，其发展主要依托政府支持，而政府支持又主要以社会工作政策设计与规划、实施与控制、调整与创新来实现。党的十八届三中全会提出“社会治理体制创新”战略议题，党的十八届四中全会进一步提出“深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理”新举措。这些宏观政策的发展，意味着中国正在迎来一个制度体系和治理结构转型、社会主体培育与多元治理模式构建的新的历史阶段，这也为社会工作的主体性提升及专业政策发展提供了历史性契机。因此，加强社会工作政策议题的理论研究与实践探索具有重要的理论和现实意义。当前，有关社会工作政策议题的系统研究不足，仅有王婴、刘继同、王思斌、范明林、马凤芝等少数学者就社会工作政策相关议题进行了讨论。为此，笔者希望通过中国社会工作政策发展脉络的考察，讨论其发展的基本背景、动力与价值。

一、中国社会工作政策发展的背景：迎接社会转型，伴随政府改革

自1978年实施改革开放政策以来，中国步入由传统社会向现代社会、农业社会向工业社会、计划经济体制向市场经济体制的社会转型中。由于改革开放初期发展主义居于主导地位，中央至地方普遍实施“经济建设为中心”的经济政策。发展主义认为，经济发展是社会进步和社会秩序的前提条件，所有社会问题与社会风险都将在经济持续发展中得到解决。①这里暗含了一种改革基调，就是所有工作都要为经济发展让行，社会政策要从属于经济政策。在这种“跛脚式”的政策改革中，政府将“国家—单位制”②的公共服务视为拖累经济发展的包袱，并将大量公共服务的政府责任转嫁给社会和个体。然而弱社会与弱个体难以自我补偿经济改革所带来的损失与冲击，以至于改革开放过程中出现了大量的诸如贫困、失业、青少年犯罪、环境污染等社会问题和社会风险。

卡尔·波兰尼认为，现代社会是由一种双向运动所支撑的，即市场的扩张运动和控制市场扩张的反向运动；市场扩张运动遵循经济自由主义原则，强调市场自我调节和不干涉，而控制市场扩张的反向运动则遵循社会保护原则，强调保护人、自然与生产组织；如果任由市场经济自由发展而不进行有效控制，必然会产生巨大而持续的灾难。③这里的控制市场扩张的反向运动往往是以社会问题与社会风险的形式促使政府和公众反思改革并进而调整政策。20世纪90年代末，政府开始关注改革中大量出现的社会问题与社会风险，并着手从发展社会政策的途径加以预防和解决，由此社会政策逐渐摆脱依附于经济政策的地位，取得公共政策平台的独立地位④。众所周知，经济发展是社会政策发展的基础，中国现阶段持续的经济增长正好为社会政策快速发展提供了坚实基础。因而，近年来中国政府在应对社会问题与社会风险的过程中出台了大量的社会政策，政策对象不仅包括各类弱势群体，同时也开始逐步向普通社会成员扩展；政策理念开始由“国家为本”与“控制为本”转向“以人为本”与“服务为本”；政策体系由“碎片化”与“临时性”转向“系统性”与“制度化”。正如王思斌所言，随着以改善民生、提升弱势群体生活水平、增进社会福祉为目标的各项社会政策的大幅增加与多方位实施，中国已经迎来“社会政策时代”⑤。

社会工作与社会政策是在西方工业化、城市化与现代化历史潮流中应运而生的。社会政策通过制度、规划、项目的制定与实施以解决社会问题与发展社会福利，而社会工作是将社会政策转化为社会服务帮助个人和社会解决问题、提升福祉的制度与职业。⑥国际上广为接受的共识是，社会工作作为社会政策的重要组成部分，是社会服务的主要传递者，两者有着不可分割的紧密关系。因此，在中国讨论社会工作发展时，必须将其置于社会政策的框架之下。只有如此，才能准确把握社会工作发展的历史脉络、基本动因及未来方向。中国社会转型是由经济社会全方位改革所推动的，它带来了利益格局深刻变动、社会结构深刻变迁、社会关系深刻变动，由此导致社会问题丛生、社会风险剧增。随着中国政府对社会政策与社会工作在处理社会问题与社会风险方面所具优势的认识不断提升，随着中国经济实力的不断增强，社会政策建设与社会工作发展将迎来加速发展的新阶段。

大卫·豪将社会工作理论分为“为实践服务的理论”和“实务理论”。前者属于来自其他学科而为社会工作学科所用的外借理论，后者属于社会工作者在长期实践中发展出来的实践理论。借鉴这种二分法，本文将社会工作政策相应划分为“为社会工作发展服务的政策”和“社会工作发展政策”。前者主要是政府为推动社会工作发展而出台的一系列政策法规与文件，后者主要是政府、社会工作行业组织等为规范社会工作行业服务与治理的各项政策法规和规范。纵观中国社会工作发展轨迹，“为社会工作发展服务的政策”要先于“社会工作发展政策”，前者主要是确认社会工作发展与服务的合法性身份，后者主要是提升社会工作合法性。

对于西方社会工作来说，其发展是经由“慈善组织会社”活动与“睦邻组织运动”等“自下而上”的路径实现的，它与西方的市场经济及公民社会发展是不可分离的，因为政府、市场与社会之间有着相对独立清晰的福利责任、资源体系与行动空间。然而，在中国“大政府、小社会”的社会结构之下，政府强势到掌控所有的社会资源及其配置，而社会弱势到社会组织不足以大量承担社会福利服务责任。因此，长期以来中国政府基本上包揽了所有的公共服务与社会福利服务责任，几乎完全掌握着社会政策的设计、制定、执行、评估与调整的各个环节。由此，中国社会工作初期发展必然走“自上而下”的路径，政府在其中具有核心主导作用。只有政府官员对社会工作产生一定乃至完全的认同，才能制定更多支持与推动社会工作发展的政策，并在政策的指引下释放适度的空间与资源。从党的十七大到党的十八大，国家顶层制度创新推动了管理型政府与管控型社会管理模式向服务型政府与服务型社会治理模式的改革转型，也直接推动了政府执政核心理念由“社会管理”“社会服务”向“社会治理”的转变，“以人为本”与“民生为本”理念贯穿于其中。在政府谋求国家治理体系和国家治理能力现代化的过程中，虽然社会组织的主体性地位得到制度性确认，但由于当前社会组织数量与能力弱小，不足以真正担当主体责任，其必然需要借助政府的支持与培育来实现社会组织自身的发展，因而社会组织无法回避政府的主导、引领与监督。同时，社会工作的作用与地位必须经由社会工作机构与社会工作者来实现，社会工作机构作为公益慈善、城乡社区服务组织的骨干力量，也必然成为政府在大力培育社会组织过程中重点关注和支持的对象。这反映在社会工作政策发展中，就是政府在政策设计与制度安排上主导着中国社会工作发展的目标、定位、方向、方式、领域、原则等。

二、中国社会工作政策发展的动力：响应顶层设计，回应社会需要

改革开放以来，中国进入剧烈的社会结构转型期，出现大量的社会问题与社会失范现象，急需新的机制与力量来促进社会整合、稳定社会秩序，而社会工作正是在这一时代背景下应运而生。⑦正如学者袁方所言，对于社会转型过程中出现的新问题，原有的制度性工具难以应对，急需新的专业方法与人才队伍的参与。而“小政府、大社会”的社会结构变迁也需要大量的民间组织来承担政府让渡的大量社会福利与公共服务事务，因而社会工作正是回应政府和社会的这些需要而走上了历史的舞台。纵观社会工作政策发展的轨迹，可以看到，其先是由教育部、民政部等个别部门参与推动的，然后到党中央与国务院整体规划推动，再到中央与地方、党委与政府联合推动。具体而言，社会工作政策发展首先从教育领域开始。1979年，作为应用社会学的社会工作伴随社会学的重建而得到发展，当时北京大学、中山大学、上海大学在社会学专业中开设了有关社会工作的课程⑧。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出“社会工作以其鲜明的应用性特点，有开办设置的必要性”。1987年，国家教育委员会将“社会工作与管理”作为试办专业纳入《普通高等学校社会科学本科专业目录》的“社会学类”，由此开启了中国社会工作教育和专业人才培养的历程。至1998年，中国开设社会工作本科专业的高校已达27所。20世纪90年代后期，中国开始实行高校扩招政策，社会工作作为一个在社区建设、社会福利与社会保障领域具有广阔应用前景的专业，受到众多高校的欢迎。据统计，截至2014年9月，中国已有318所高校开设社会工作本科专业，104所高校和科研机构开设社会工作专业硕士学位教育，直接从事社会工作专业教学科研工作的人员超过3000人。⑨从高等教育发展的形势和社会工作人才社会需求的增长趋势来看，社会工作本科、硕士与博士教育教学单位将会进一步增加。

随着社会工作教育的不断发展，大批接受过系统教育的专业社会工作人才被培养出来，社会工作教育在帮助民政、妇联等领域的行政性社会工作者接受专业理念与方法的训练方面也做了大量工作。社会工作的作用与价值通过这些社会工作者得到彰显，并受到政府与社会越来越多的认可与重视。2006年，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，“造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需要”，提出要“建设宏大的社会工作人才队伍”。这是社会工作首次进入国家顶层制度设计，社会工作也因此确立了其在国家核心政策议题中的地位，为社会工作的全面发展和全方位参与社会建设提供了重要的合法性身份。2010年，中共中央、国务院制定的《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》将“社会工作人才队伍”纳入六类人才队伍并进行重点建设，提出“到2015年，社会工作人才总量达到200万人；到2020年，社会工作人才总量达到300万人”的人才队伍建设愿景。学界普遍认为，2006年“建设宏大社会工作人才队伍”战略议题的提出，标志着社会工作进入实质性和制度化发展的历史机遇期。上述政策正是典型的“为社会工作发展服务的政策”，它们标志着中央决策层对社会工作及其价值的认可，为社会工作全面发展提供了外生性与持续性动力，为社会工作政策发展提供了重要的制度性基础。

社会工作政策发展的动力来源于三个方面：一是“自上而下”的政策驱动。中央决策层通过政策程序确认社会工作合法性地位后，根据中央的政策精神和工作部署，在现行“条块分割”的行政体系下，民政、人社等国务院相关部委和工、青、妇等群团组织以自身业务领域系统为“条”制定相应的社会工作政策，地方各级政府以所辖行政区域为“块”制定相应社会工作政策。二是“自下而上”的社会需要驱动。满足社会成员的需要是社会政策的重要目标，社会成员特别是社会弱势群体会通过各种利益诉求方式影响政府制定、调整社会政策，社会工作是回应社会需要与解决社会问题的重要工具，因而政府在应对社会成员诉求与社会问题过程中会越来越重视社会工作的作用与功效，并通过社会政策的制定与实施来促进社会工作发展。三是社会工作自身发展需要驱动。社会工作发展必然要面对本土化、专业化与职业化三大议题，这三者要求社会工作走制度化发展道路，通过一系列的政策与规范促进行业的健康有序发展。

众所周知，中国计划经济体制下实行的是单位福利与民政福利相结合的补缺型社会福利制度，民政部门承担着儿童、老人、残疾人三类重点人群的福利服务。进入到以民生为本的社会建设与适度普惠型社会福利制度构建期后，民政部门更是民生建设与福利发展的骨干力量。从国际经验来看，社会福利服务责任主要由社会工作来承担。由此而论，社会工作与中国的民政工作有着高度的内在重合性与相通性，这也是一些学者和民政官员持有“民政是中国特色的社会工作”观点⑩的重要原因。从实践层面来看，民政部门在社会工作发展方面始终担任主推手的角色，因此，民政部参与制定的社会工作政策是考察其政策发展动因的绝好对象。笔者通过民政部网站等途径，共梳理出2006—2015年的23项有关社会工作发展的专门性政策(见表1)，这些政策的产生主要由上述三种动力源促成。

表1 2006—2014年我国社会工作政策统计表

第一，“自上而下”的政策驱动着一系列社会工作发展的专门性政策的颁布实施。如民政部2007年发布的《关于开展社会工作人才队伍建设试点工作的通知》，正是积极贯彻落实党的十六届六中全会提出的“建设宏大的社会工作人才队伍”战略目标任务的结果。2011年民政部参与制定的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》和《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020年)》，也正是民政部等相关部委联合贯彻落实《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》等国家政策精神的实际行动。同样，《关于促进民办社会工作机构发展的通知》《关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》《关于政府购买社会工作服务的指导意见》等政策的出台，也与党的十七大到十八大期间中央决策层提出的构建民生为本的服务型政府以及国家治理体系和治理能力现代化等议题是分不开的。因为民政部作为社会组织的直接管理部门必然要将中央有关社会组织培育与发展的政策精神具体化为各项具有可操作性的政策，制定有关社会工作服务机构培育与社会工作服务购买的专项政策正是民政部等部门贯彻落实中央政策精神的直接体现。因此，在考察和研究这些专门性社会工作政策的发展过程时，民政部在其中作为协调者与执行者的角色作用十分关键、不容忽视，而中央决策层的政治意图与战略方向更应该高度重视。

第二，“自下而上”的社会需要推动着一系列社会工作发展政策的出台。如灾害社会工作政策的出台很大程度上源于近年来中国发生的地震等自然灾害。2008年汶川地震是中国进入21世纪以来所发生的损失最为惨重的自然灾害，此后玉树、雅安、鲁甸等地震灾害又相继爆发，这促使政府和社会都注意到灾害救援与灾区重建工作的重要性，迫切需要专业的组织和人员参与到这些服务中。社会工作也正是在汶川地震等灾害救援中得到了集中性的应用并得到政府和社会的广泛认可。而在这种社会服务需求的驱动下，民政部等部门开始出台《关于加快推进灾害社会工作服务的指导意见》等政策，推动灾害社会工作发展。又如企业社会工作政策的出台也与目前一些企业出现的社会问题有很大关系。富士康科技集团于2010至2011年连续发生员工坠楼自杀的惨剧，惨剧持续发展的状况得到有效控制得益于社会工作的介入。社会工作者在进驻该企业后采取危机干预、心理疏导、心理健康教育等多种专业方法有效阻止了事件的进一步发展。经过这一事件，政府和企业开始意识到企业社会工作的重要性，并于2013年出台《关于确定首批企业社会工作试点地区和单位的通知》，着手推动企业社会工作的发展。此外，社区社会工作、学校社会工作、青少年社会工作、妇女儿童社会工作、老年社会工作、医务社会工作、司法社会工作、家庭社会工作、社会救助社会工作等都对应着具体而特定的服务领域、服务对象、服务方式，服务方法，需要专项的政策推动并规范这些领域的社会工作发展，而这些专项社会工作政策的出台其中重要的动力就是广大人民群众(服务对象)的服务需求。

第三，社会工作自身发展需要促成了一系列维护和保障社会工作专业属性、专业利益、专业地位的政策与规范的出台。社会工作分为专业社会工作、传统(半专业、行政性的)社会工作。前者首先面对的是本土化议题，必须通过一系列专门性政策的制定与实施来提升社会工作的合法性并拓展其行动领域。后者则首先面对的是专业化议题。传统社会工作者及其服务散落在民政、教育、司法、妇联、残联等不同系统和领域之中，由不同领域的政策法规进行管理与规范，因而专业化不足；同时受城乡二元结构、政府科层制权力结构的影响，传统社会工作的专业和行业属性难以保证。因此，社会工作机构及社会工作者基于自身专业、职业和行业共同体的利益需要，会通过诸如学术研究、政策游说、政治参与、项目评估等方式促进政府或社会工作行业组织出台一系列相关政策与规范。当然，政府作为社会的服务者和监督者，也会基于自身的需要和社会工作共同体的需要而出台相应的社会工作政策。从表1中可见，民政部等相关政府部门出台了有关社会工作职业考试、职业资格认定、专业人才队伍建设、专业岗位体系建设、政府服务购买、服务机构培育、继续教育、职业道德指引、服务标准等一系列政策，通过政策、资金、人才、机构与服务等方面的制度化安排与调控，促进专业社会工作与传统社会工作走向社会工作专业与职业共同体，实现社会工作的自身发展与社会发展。

三、中国社会工作政策发展的价值追寻：获取专业合法性，提升社会福祉

四、结语

注释

责任编辑：海 玉

Background, Power and Value of Social Work Policy Development in China

FengYuanPengHuamin

In recent years, along with a serious of national strategies such as a well-off society, a comprehensive deepening reform, the social construction and the social governance, the party and government became increasingly aware of the unique advantages and possible contributions of social work in addressing such social transformation and strategic tasks, and made efforts in institutional arrangements and policy innovation to accelerate its development. Fourth plenary session of 18th CPC Central Committee put forward the "rule of law" strategy that provided a new historical opportunity in institutional development for social work. Based on the dichotomy of social work theory by David Howe, the social work policy can be divided into "service policies for the development of social work" and "the social work development policy". They achieve development jointly pushed by the government, the public and the social work industry, and their value lies in the legitimacy of social work, as well as the response to government and social needs.

social work policy; social governance; social transformation; legitimacy; people′s livelihood oriented

2015-08-10

教育部重大课题攻关项目“中国适度普惠社会福利理论与制度研究”(10JZD0033)；国家社会科学基金青年项目“生态系统视角下流动儿童权利保护与社会工作干预研究”(13CSH100)；江苏高校哲学社会科学研究基金指导项目“抗逆力视域下流浪儿童救助模式创新研究”(2014SJD270)。

冯元，男，台湾东海大学社会工作学系博士生(台中 40704)，南京特殊教育师范学院管理学院讲师(南京 210038)。

C916

A

1003-0751(2016)01-0062-07

彭华民，女，南京大学社会学院教授，博士生导师，南京大学社会建设与社会工作研究院院长，南京大学MSW中心主任，南京大学中日社会福利中心主任(南京 210023)。