再论能源革命与法律革命的维度*

肖 国 兴



【法学研究】

再论能源革命与法律革命的维度*

肖 国 兴

能源法的出台来自于政党政治的正确、市场化改革的深化、资本与组织体制的变革，更来自于理论突破，因为理性决定制度选择。我国现行法律并不能满足能源革命的要求，能源制度设计远未体现政治、市场与体制的合力，有关能源革命的理性解读成为法律制度创新的前提。能源革命已经为能源法的出台提供了政党政治和能源战略抉择以及全面深化改革的政治经济维度。回应能源革命的能源法必须作出富有绩效的制度安排，才不负众望。

能源革命；政党政治；能源战略；能源法；制度设计

我国能源法立法工作于2015年再度起航，我们祈祷一帆风顺。但实际上，能源法的出台可能会一波三折，“进一步，退两步”的悲剧可能还会重演。在市场无力、体制无形、理论未破的情景下，能源法立法工作匆匆启动，可能难逃再度停滞的劫难。正确的理性研究可以为政治抉择的公共性、产权交易的经济性与经济社会体制的正当性带来机会，因而从政治、法律、经济等方面进行相关理性研究已经成为推进能源法立法的当务之急！

笔者认为，制度是理性的选择。法律的生命在于经验①，更在于理论的成熟。法律之所以成为行动的指南、选择的集合与交往的结构，正在于法律是经过总结提炼并上升到国家意志层面的经验。让能源法立法回归理性、夯实基础，可能是使其走得更远的现实选择。当然，借能源革命发力可能是一个更加不错的选择。从“能源法八年之痒”②来看，能源法的立法契机在政治家，而不在法学家；在市场经济体制改革，而不在行政体制改革；在资本投资与竞争博弈，而不在行政垄断与自然垄断。这些契机成就能源法的生命力！

能源革命与法律革命的维度一直是笔者关注的课题，2010年笔者曾就此撰文，本文借能源革命浪潮兴起与我国能源法起草之机再次论及。

一、能源革命从战略走向行动的路径依赖

能源革命本是从情景走向现实的，回应能源革命的能源法立法正是能源革命从情景走向现实的路径依赖。然而，能源法立法如同能源革命一样，也有一个从情景走向现实的过程。这是能源革命理性同能源法律一起成长，共同促成能源革命从情景走向现实的制度原因。

1.能源革命从地缘经济中走来

马克思关于革命标志着社会往更高阶段发展的本质性飞跃的经典性判断，是许多学者对革命进行深入研究的基础。如什托姆普卡认为，革命是社会变迁最显著的表现。“革命引发的社会变迁”是彻底的和根本性的，触及社会结构与社会运行的核心。革命指根本、全面、多维的变革。③布洛克强调革命是政治、社会、经济结构上的迅速急剧变革④，费尔察德则强调革命是社会结构全面或者在一些重要特征方面的迅速变革⑤。历史学者多强调革命是历史进程，也有人关注社会变迁的范围和深度。如瓦戈认为，革命可能发生在经济、政治、文化、技术和社会组织领域，每种革命都有在一些领域发生量变的可能，但从根本上讲，所有革命形式都涉及阶层、社会地位和权力体系。⑥能源革命作为革命的一种显然具备革命的一切属性，正是从这个意义上讲，上述观点对揭示能源革命的演化特别是能源革命的法律制度实现提供了较好的理性基础。

同时，能源革命的发生有其深刻的政治、经济、技术和历史文化背景。正是在应对能源危机和气候变化的过程中追逐能源替代与能源效率⑦，清洁能源革命、绿色能源革命、低碳革命与能源效率革命才应运而生。能源革命的深刻性在于，它是对现有以化石燃料为基础的能源系统的彻底变革，它不仅会引发效率革命，还会让清洁能源真正取代化石能源。只有进行能源革命，生态革命或绿色革命才能成为现实。⑧清洁能源革命与低碳能源革命是能源革命的高级形态，二者更具有实质性意义，是能源革命之所以成为革命而不是变革、改良或维新的根本原因。清洁能源替代化石能源只能通过革命，这是由能源革命的属性与功能决定的。正因为此，希尔认为，如果清洁能源替代化石能源采用温和、平缓的方式，那么世界文明很可能陷入一场令人惊愕的危机之中。⑨能源革命不但是必须的，而且是紧迫的。错过向清洁能源全面彻底转型的每一年都是一种损失，能源革命是避免可能存在的和可能不可逆的危险的最后的、可行的方案，它具有终极的重要性。⑩

2.能源革命在地缘政治中回归

3.能源革命在政党政治中演绎

4.能源革命在政策和法律中推行

从各国能源对策结构的演绎实践来看，能源革命通过能源法律演绎成功已经成为一种趋势。美国奥巴马政府对能源革命的推行更多采用能源政策而不是能源法律，但这并不是国际上能源革命的推进趋势。在我国，党中央已经明确提出，涉及传统领域与基础产业的重大改革要于法有据。我国能源革命必须由法律革命先行，然而，目前能源革命与法律革命同行或伴行已经实属不易。实际上，我国能源法律制度创新更多地依靠能源革命推动与拉动。制度创新肯定会带来利益分配的改变：制度创新在效率较低时通常带来双赢或多赢的改变，即非帕累托改变；在效率较高时才可能带来此多彼少的改变，即帕累托最优改变。只有借助于政党政治的支持，立法过程才可能演化为政治过程并导致能源法出台。不过，能源法必定是谈判与妥协的产物。

我国正处于社会转型期，如同制度转型是一个持续过程，我国能源法立法也是一个持续过程，其间不可避免地充满争论甚至博弈。虽然通过权力博弈与法律博弈能让能源法制度设计理念与技术路径更加明确，但立法过程将步履维艰，“进一步、退两步”的现实已经严重拖延了我国能源法律制度创新的进程。鉴于政党政治在国家治理结构中起决定作用，我国亟须借政党政治力推能源革命之机，让能源法律制度创新、发力！

二、能源革命重启能源法的制度期待

1.能源革命与能源法契机

2.政党政治与能源法的出路

借助于能源革命出台能源法可能是最便宜的路径。然而，能源革命在我国更多地表现为政治家讲话或政党文件，充其量是政党政治，还不是能源战略，在一定意义上并没有法律效力，这在相当大程度上降低了能源革命的可实施性。我国还没有法律意义上的能源战略。国务院办公厅2014年6月印发的《能源发展战略行动计划(2014—2020年)》提出了重点实施的四大战略，即节约优先战略、立足国内战略、绿色低碳战略、创新驱动战略，其中并没有能源革命。能源革命在我国不是权宜之计，而是政治过程，问题是能源革命必须成为政党政治并上升为能源战略、成为国家政治。实际上，能源战略在一国能源对策体系中具有至高无上的地位，有关能源的重大思想和举措从政党政治上升为能源战略，是制度实施的正当性与合理性之所在。也只有这样，国内政治与国际政治才能结合起来，使能源革命不仅成为党的行动，更成为国家行动。因此，必须从能源战略的高度、从与政党政治的结合上定位能源革命，否则，法律制度实施及其创新所需要的制度环境就无法保证。我们期待能源革命被列入即将发布的“十三五”规划纲要，这样能源法才会有制度希望。

3.全面深化改革与能源法

实际上，能源革命的发生与发展是一个客观的历史过程，政党政治只是面对情景与情势顺势而为而已。我国是强制性制度变迁的国家，政党政治在推动能源革命中具有更为重要的意义。如果能源革命的核心是还原能源商品属性，建立现代能源市场体系，则能源革命无论怎样演绎，其实质都是以经济革命为主导的技术革命、政治革命与社会革命。因此，全面深化改革才是能源法生命之源！

能源革命是能源领域的重大改革，其在中国的实施与实现不仅是一个从理论到行动的实践过程，更是一个复杂的利益博弈、政治博弈、法律博弈过程。能源革命的深度与其所受到的阻力或摩擦力成正比，这种阻力或摩擦力来自于化石能源利益集团的抗拒，来自于几百年来人们依赖传统能源所形成的正式制度与非正式制度之间的冲突，来自于新旧体制冲突，来自于改革“深水区”及“难啃硬骨头”的险关狭隘，来自于法律的公平、正义、效率精神与传统能源体制的较真，来自于能源战略和法律制度的包容性、兼容性与回应性的撞击，更来自于能源战略和法律制度设计的合理性与正当性的胶着。只有全面深化改革，才能为能源革命和回应能源革命的能源法带来机会。

我国能源革命与能源法律制度创新任重道远，但政府已经承诺拿出壮士断腕的勇气推动改革。我们有理由相信，只要坚持全面深化改革，在党和政府的坚强领导下，借能源革命发力，能源法律制度创新就有机会实现。实际上，2015年以来各类能源法律起草工作纷纷启动，能源法律制度创新已经拉开大幕。现在的问题是，能源法律制度创新要以能源革命制度化为目标，而不能寻着传统法律思维进行制度创新。目前，能源法立法重新启动所遇到的问题，正是离开能源革命的大思维造成的。从一定角度看，离开能源革命，能源法律制度创新就寸步难行。

4.能源法的政治经济维度

根据能源革命近二十年的发展逻辑，能源革命的发生、发展伴随着一国政治、经济与法律的综合变迁。无论是能源供给革命与能源消费革命，还是能源技术革命与能源体制革命，其实都是政治过程、市场过程和法律过程。这三个过程相互制约、相互影响，当其同质相向时，能源革命就会有较大进展，否则进展比较缓慢。政治、经济与法律制度会直接影响能源革命进程，其中法律制度对能源革命的影响可能更为直接。这种影响或者是基于法律的资本作用，或者是基于法律的强制力保证。但是，法律发挥影响必须综合政治、经济等各种优势，法律甚至以这些优势为自己进步的前提。

能源法的全攻略是使能源革命成为政党政治和能源战略，全面深化市场体制改革。能源革命成为政党政治，就会成为全党统一行动。较之多党制衡的体制，我国政党政治的推行成本要低得多。力推能源革命在政治层次上升级并上升为能源战略，从政党政治上升为国家政治，能源法就有了政治依据和制度基础。全面深化改革虽是市场过程，但更是政治过程，因此，能源法需要更深入的市场化改革，这种市场化改革需要政党政治予以开拓。我国政府对能源领域的过多管制限制了竞争性市场的培育，煤、油、电、核、可再生能源市场及节能市场的发育严重畸形。化石能源行业的主流强势发展与太阳能、风能等行业的利基弱势发展，形成了我国能源领域市场的两极。市场交易规则的重建显然是竞争性市场发育的前提，如何打破现行政治经济制度藩篱成为构建竞争性市场规则的关键。一方面，传统化石能源企业存在已久，不愿意放弃垄断，甚至会为保有垄断地位而战。另一方面，新兴市场力量的成长与腾飞还需要较长时间，会遇到较多制度掣肘。在围绕能源企业的国有与非国有、公益性与竞争性、类型及混合所有制改革的争论长期存在的情况下，能源领域围绕公司资本形态的制度选择与设计也面临比较激烈的博弈。因此，回应能源革命的能源法的出台，必须有比较宽松的政治经济维度。

三、回应能源革命的能源法制度设计

作为政党政治的能源供给革命、能源消费革命、能源技术革命、能源体制革命给法律制度提出了从资源优势走向竞争优势，从垄断走向竞争性市场，从行政规制走向法律规制，从财政激励走向竞争激励，从维持性创新走向破坏性创新，从行政效率走向产权效率，最终建构大部制政府的要求。这些要求一旦被融入法律制度设计并加以实施，就会将能源革命逐步变为现实，同时使法律制度的绩效有明显增强。能源革命制度绩效的释放会为能源革命的下一阶段发展提出更高要求，能源革命要求的提升又会促使法律制度进一步实现能源革命的创新。能源革命与法律制度创新就是在互动互推的良性发展中推动经济增长和社会发展的，从而显示出能源战略、政党政治与法律制度的绩效功能。

1.回应能源革命的能源法

2.能源供给革命的法律制度设计

能源供给革命要求安全供给、多元供给、清洁供给、效率供给，其中安全供给、多元供给是基础，效率供给是途径，清洁供给是目标。显然，能源供给革命的要求是有层级之分的，这就要求相应的法律制度创新首先要保证能源的持续稳定供给，其次要为建立能源市场体系提供规则，最后要为化石能源的清洁利用与可再生能源发展提供规则。显然，能源供给革命的法律制度创新是结构性创新，包括构建能源结构、资本投资结构和企业治理结构，设计能源安全、多元、效率、清洁供给的保障措施。具体包括：化石能源清洁利用的法律措施；国有能源企业产业组织能力再造的法律措施；民营资本投资产权与权利能力实现的法律措施；负面清单机制与能源竞争性市场培育机制；自然垄断业务与竞争业务的拆分制度；煤、油、电、核的市场管制与放松措施及反垄断规则；可再生能源市场的建立与扶持规则；能源储备应急制度等。此项制度设计的重点有以下三个方面。

第一，避免对民营资本的歧视。民营资本近年来成为我国新增投资主力军，其在能源领域的投资却严重不足。国务院发布“新36条”、相关部委出台40余个规章，划出民营资本的投资范围之后，民营资本的投资境遇有所好转。2015年国家发改委出台鼓励民营资本投资基础设施和公用事业的办法后，这种情况会有何种程度的改变，特别是民营资本的投资范围会否扩大、投资方式会否多样化等，这些涉及能源领域企业的性质认定，经常会出现不同观点的碰撞。在民营资本的投资保护尚无法确定的情况下，让其投资的可能性几乎没有。因此，必须避免对民营资本产生政治歧视和法律歧视。

第二，加强国企法人能力再造。现有传统化工企业的市场优势多是通过政治优势或政策优势取得的。按照党的十八届三中全会提出的改革路线图和时间表，我国到2020年将实现各种市场主体资源获得公平分配、公平享有、公平保护，如此，此后五年国有大型能源企业的优势将不复存在。国有大型能源企业必须痛下决心进行产业组织能力再造，为此必须明晰产权，让国有大型企业充分接受市场冲击。

第三，架构体现竞争优势的法律框架。目前在能源领域，资源优势就等于竞争优势，企业更多地把精力放在资源的分配、支配甚至掠夺上，而不是技术创新上。资源优势实际上还带来“资源诅咒”与“荷兰效应”，导致能源领域腐败现象频发。完善资源所有制并不能带来竞争优势，必须在淡化资源所有制与所有权的前提下，强化技术创新、发展制造业，以强调竞争优势，最终以竞争优势取代资源优势。

3.能源消费革命的法律制度设计

能源消费革命要求控制消费总量。控制不合理消费有赖于政府压力和市场动力，这就要求法律制度创新既要安排政府在节能减排中的责任和强制手段，又要安排针对市场与能源消费者的诱致性手段，通过财政激励措施和市场激励措施引导消费，使经济消费成为合理消费的制度根据。这样才能把节能贯穿于经济社会发展的全过程和各领域，加快形成能源节约型社会。此项制度设计包括：节能优先方针的法律要求；抑制不合理能源消费的原则；控制能源消费总量的机制；能源消费强度和消费总量的控制措施及其法律效力，能源消费者权利等；城镇化节能与建设节约型社会的规则；节能市场的建立与扶持，节能减排的财政激励和产权激励政策；约束性指标考核与节能指标、碳排放总量控制，碳排放指标交易机制；发展节能低碳产业与建设可再生能源产业的制度；低碳技术选择与行为模式转型。

4.能源技术革命的法律制度设计

能源技术革命带动产业升级。低碳技术和高新技术创新、产业创新、商业模式创新是能源技术革命的契机，这就要求法律还原能源技术的商业属性和价值链，培养技术型企业家，鼓励维持性创新转向破坏性创新。此项制度设计包括：能源产业升级规则；技术型企业家培育；破坏性创新战略、规划与激励措施；产业结构与创新集群的关联机制；国家创新体系与能源部门创新体系的结构和绩效，工业产权价值评估及其实现，信息、通信与能源互联网技术及其交易的规则；能源专有技术的特别保护，基础研究与关键技术的制度转换，推进技术与贸易发展的机制。

长期以来，包括能源技术进步与工业制造在内的核心技术与关键技术主要在国外，中国制造“大而不强”已经严重制约了包括能源企业在内的中国企业在国际上的竞争力，因为中国企业长期以来习惯于引进、吸收、消化、模仿、再创新的技术运行模式。推动能源技术革命的关键在于从目前的维持性创新走向破坏性创新，这就要求企业具有企业家精神，敢于冒风险，敢于竞争，将能获得更大经济效益的技术创造出来。我国现行法律并不能为企业冒风险提供法律支持和制度依据，破坏性创新的实现需要《专利法》等一系列法律制度的完善。

5.能源体制革命的法律制度设计

能源体制革命要求打通能源发展快车道，还原能源的商品属性，构建有效竞争性市场结构和市场体系，转变政府能源监管方式，建立健全能源法治体系。这就要求法律制度创新中要设计各类能源的交易规则与市场管制规则，建构大部制政府并明确各政府部门的职能，将全要素生产效率特别是产权效率纳入行政成本计算与政府绩效考核机制；取缔针对垄断企业的保护措施，保证能源矿产资源与可再生能源的公平分配；明确能源管理部门与能源监管机构的关系，以及能源监管机构的设置与权力配置，关于市场主体保护的法律规则等。

能源体制革命的法律制度设计的核心在于合理界定权力与市场的边界。我国能源领域各种垄断丛生，企业等市场主体在较严的政府管理中进行生产经营活动。从垄断中解放市场，就必须深入推进市场化改革。党的十八届三中全会提出，厘清政府、市场与企业的关系，法律在其中的作用是极其重要的。无论是政府主管部门的“权力清单”，还是各类能源企业的“负面清单”，都是法律规范性要求。为了回应能源革命，法律制度必须进行相应的创新。要明确政府在能源领域的主要职能是维护产权效率，保证产业稳定、可持续发展。能源部门的“大部制”再造不仅是对政府部门的职能进行同类项合并，更是为了缩小政府管理与管制的空间，为产权效率提升增加机会。能源革命不仅表现在权力与市场的合理界定上，还具体表现在政府职权的结构或形态的改变上。政府只有将提升产权效率作为己任，从服务意识转向责任意识，将行政权力与产权合理匹配，才能为自身的职能提供正当性与合理性基础。

四、结论

注释

责任编辑：邓 林

Another Discussion on the Dimension of Energy Revolution and Legal Revolution

XiaoGuoxing

Energy law comes from the correctness of party politics, the deepening of market-oriented reform, and the change of capital and organization system. It comes more from the theoretical breakthrough for that the rationality decides system choice. China′s current legal system does not meet the requirements of energy revolution. The energy system design in China has failed to reflect the resultant force of politics, market and system. In this case, rational interpretation about energy revolution should become the premise of legal system innovation. Energy revolution has provided party politics, energy strategic choice and the political and economic dimension of comprehensively deepen reform for the energy law. Energy law responding to energy revolution must make effective institutional arrangements. Only in this way, can it live up to people′s expectations.

energy revolution; party politics; energy strategy; energy law; system design

2015-12-06

国家社会科学基金重大项目“中国能源革命与法律制度创新研究”(15ZDB179)；国家社会科学基金重点项目“我国能源发展转型战略与法律制度研究”(13AFX025)；上海市高校一流学科(法学)建设计划“经济法学”。

肖国兴，男，华东政法大学经济法学院教授，博士生导师，国家能源法专家，中国能源法研究会副会长(上海 201620)。

D922.67

A

1003-0751(2016)01-0049-08