资源税改革对新疆经济发展的法律思考

张丽+马天

摘 要：新疆是少数民族边疆地区，各类资源储备丰富，经济却比东部地区相对落后。2016年7月1日起，资源税改革将在全国全面推行。从法律的角度关于资源税改革对新疆经济发展的思考提出问题及解决对策。

关键词：资源税；新疆；法律

一、资源税改革的背景

在全球发展低碳经济的大潮下，我国资源税改革的推进，对于完善资源产品价格形成机制、更好引导经济结构调整、缓解中西部地区财力紧张都具有重大意义。为进一步破除制约经济结构调整和经济发展方式转变的体制机制障碍，切实推动科学发展，深化财税体制改革。2010年6月1日，国家率先在新疆实行原油、天然气资源税从价计征，税率均为5%，但没有把煤炭纳入其中。在新疆先行试点资源税改革，从宏观上表明了中央推动新疆加快发展的坚定决心，被舆论视为推出援疆政策中含金量最高、最持久的一项政策。

我国资源税开征至今已有30多年，2015年收入1035亿元。现行制度受困于大部分资源品目实行从量定额计征、征收范围仅限于矿产品和盐、收费基金项目较多且税权集中等，已不适应经济体制改革和资源节约型、环境友好型社会建设需要，改革迫在眉睫。2016年5月10日，财政部、国家税务总局联合发文宣布，2016年7月1日起我国全面推进资源税改革。对新疆来说，改革重点其一是中央将部分权限下放地方。矿产品的税率幅度由中央统一规定，但授权省级政府在规定税率幅度内根据资源禀赋、企业承受能力等因素，对主要应税产品提出具体适用税率建议。其二是逐步将其他自然资源纳入征收范围，政府可以结合本地实际情况，根据森林、草场、滩涂等资源开发利用情况拟定资源开发利用情况及征收资源税的具体方案，报国务院批准后实施。新疆的矿产资源和自然资源都比较丰富，这对于被誉为“油盆”“煤海”“宝地”的新疆来说，对税收收入的增长无疑是有助动力的。

二、资源税改革法律制度存在的问题

（一）资源税立法不够完善

1、应税资源范围较窄，税额标准过低。征收资源税的税目主要还是覆盖了大部分为人知晓的矿产资源。但仍未涵盖黄金、地热资源、森林资源、海洋资源等，致使资源税普遍调节的作用没有完全充分发挥出来。现行资源税税额标准普遍偏低，在经济落后的中西部地区，新疆过低的资源税造成利益分配机制不合理，而保护资源、调节收入分配的功能没有得到充分实现，资源富集但财政困难现象突出，因此新疆成为“资源诅咒”地区。

2、其他税目依旧以从量纳税为主，放纵资源的节约。只是对新疆矿产资源采取从价计征的方式，其他税目仍是从量计征。资源税从量征收，计算简单征管便利，只适用于如土地、盐、草原、森林等资源富饶且开采难度较小、生产成本近似于外部环境的自然资源。由于对已开采尚未使用或未销售的资源不计税，开采者对破坏和浪费掉的资源不纳税，使得开采者缺乏减少浪费资源的动力，降低资源利用效率，不利于资源的节约和保护。

3、现行资源税立法缺乏对节约资源和保护环境方面的激励性措施。资源的开采和使用必然危害自然环境。节约自然资源和保护环境在欧洲国家，尤其是西欧，通过法律形式已经成为税收的重大职能。不仅要通过征收资源税来限制资源的过度开发，而且要对利用替代资源和综合利用自然资源生产的企业给予减税、免税的税收法律优惠激励。现行资源税法虽然有这方面的规定，但是数量上相对较少且不成体系，还不能成为资源税立法的主导思想。

（二）执法效率不够

现行资源税是按照税目分别制定不同的税额，实行一矿一税额标准，主要依据矿藏储存状况、开采条件以及与销售地距离和交通条件等。矿藏储存状况等指标每3年至6年就会发生变化，因此，标准税额也应该随之进行调整。但目前新疆信息网络不健全、矿藏变化的有关原理和数据缺乏专业人士的调研和集中，不能得到及时有效的更新，有权执法的税务部门及其工作人员对此没法掌握，或者税务部门的工作人员缺乏一定的矿业方面的专业知识，都会对资源税的征收执法做不到及时、准确，甚至会出现少征、漏征的现象。而且易受人为因素的影响，违背行政执法的效率原则，增加不必要的成本，最终会给国家、社会、公民利益造成损害。

（三）没有专门的司法机关

专门人民法院是在特定部门或对特定案件设立的审判机关，而不是按行政区域设立的审判机关。我国现有的专门人民法院种类有：军事法院，铁路运输法院，林业法院，海事法院，没有专门的税务司法机关。专门人民检察院有军事检察院、铁路检察院等，也没有专门的税务人民检察院。资源税是地方税种，是地方财政收入的主要来源之一，征收资源税明显提高了资源导向型企业所在地的财政收入。但是5%-8%这样的税率对资源税改革的最大利益相关方——资源导向型企业来说，意味着要从自己的口袋里拿出销售价格的相当一部分给地方政府，也就是说拱手将利润交给地方政府，企业从心里是不欢喜的，这就不可避免地会有一些非诚信企业在最大追求利益的同时想方设法的偷税、漏税、逃税。严重侵害了地方政府合法取得财政收入的权利，造成了地方财政收入的减少，间接削弱了地方政府提供公共产品和服务的能力，损害了当地人民对公共用品的享用权。

三、解决问题的法律对策

（一）完善资源税税收立法

1、赋予地方选择权的税收立法实践。自改革开放以来，我国一直强调税政统一，不管是中央税、共享税还是地方税，立法权都集中在中央，地方不享有税收立法权。一个税种之所以能成为地方税，本身就已经考虑地方性因素，尤其是税源的不可流动性，当然也包括地方特殊的财政需要。作为地方税的资源税，其税源不可流动性更为突显。地方税在地方财政收入结构中地位显赫。但是至少在税收立法权方面，受狭义的税收法定原则（仅指最高立法机关制定的法律）所影响，地方的财政自主权非常有限。地方政府只能寻求在法定前提下如何获得机动空间。赋予地方选择权的税收立法实践，比目前中央统一立法、地方强制实施的模式，无疑更有利于照顾地方实际情况，尊重地方财政自主权，也更有利于防止制度浪费。

2、增加资源税对节约资源和保护环境方面的法律激励性措施。新疆矿产资源和自然资源富饶，但是过去的资源不合理定价使得开采方式粗放，造成资源浪费及周边环境的破坏，资源的利用方式呈非可持续趋势。通过资源税改革，从立法上增加资源税对节约资源和保护环境方面的激励性措施，迫使企业重视提高资源回采率，改善环境状况，实现新疆经济的可持续发展和环境的可持续发展。

（二）提高征税执行效率

信息化管税既包括税务机关对征税数据信息的大量收集和有效充分利用，又包括对信息化手段的科学应用。税务机关向行政管理部门以及其它企事业单位收集必要信息资料，是西方发达国家普遍适用且已证实为科学处理税务信息的做法。在税源管控方式上，传统的“以票控税”“查账征收”等手段已无法适应，税收管理的难度和成本都大幅度提高。我国税务机关也应当利用信息化手段，建立与相关部门和单位之间的信息共享平台。只有通过跨单位、跨部门的信息共享，才能准确实现对相关税收的有效管控，才能节约成本和降低难度。各执法主体要相互配合、相互协调，遵循效率原则，提高征税执行效率。

（三）设置专门的税务司法机关

为了保障地方政府取得财政收入的权利，避免地方财政收入的减少，保证地方政府提供公共产品和服务的能力，保护当地人民对公共用品的享用权。加大对资源导向型企业的监督力度，提高及时、准确处理涉税案件的能力，增强涉税案件的专业性，有效降低时间成本和人力资源成本，有必要设置专门的税务司法机关。

（五）加大和普及税收法律教育宣传

加大税收法律宣传力度，普及教育资源导向型企业要依法积极履行纳税义务，引导、鼓励资源导向型企业争创诚信企业，良好的信誉是企业的无形资产，切不可为了眼前利益而放弃无形资产的潜在长远利益和环境效益。这不仅是爱国守法的表现，而且是承担企业社会责任的义务，对企业文化的建设发展具有重要意义。

参考文献：

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