广州市土地财政实现的空间过程研究——基于2005—2010年土地成交数据的GIS分析

李 郇，李凤珍，郭友良

（中山大学地理科学与规划学院，广州 510275）

广州市土地财政实现的空间过程研究——基于2005—2010年土地成交数据的GIS分析

李 郇，李凤珍，郭友良

（中山大学地理科学与规划学院，广州 510275）

聚焦于广州市土地财政与城市空间扩张的关系，以期探究土地财政实现的空间过程，进一步深化对中国城市土地财政实施机制及其对城市空间扩张作用的认识。为寻求土地出让数据的空间特征，应用GIS软件对2005—2010年广州土地成交数据进行了分析，研究发现：为了最大化获取土地出让收益，广州市政府主要通过城市规划和土地供应管理两类土地经营手段来提升土地价值，而这种土地经营手段导致了城市空间向外拓展时，出现向城市重点发展地区的空间集聚。

土地财政；土地价值；土地经营；广州市

Healey和Barrett认为，土地政策与土地开发是直接作用于城市空间的因素［1-2］。继1992年开发区热之后，我国又先后出现了新城开发热、虚假城市化、“鬼”城等现象，这些空间现象与地方政府追求土地财政有关［3］。近年来，越来越多的学者开始审视土地财政对中国城市空间的影响，相关研究主要集中在土地财政对城市土地的快速扩张方面［4-8］。此外，目前研究土地财政的学者在利用土地交易数据进行分析时，主要关注的是不同土地出让方式、土地成交价格对地方政府土地出让收入的影响［9-11］，或是研究不同土地出让方式对地方政府行为的影响［12-15］。相关研究往往忽略了一个重要方向，即土地供应作为土地运营的重要手段对城市空间的发展如何产生影响。

总的来说，现有规范的研究比较多，实证方面的研究比较缺乏，而且地租问题并没有被纳入城市政治经济分析的理论框架来指导更多的实证研究。例如：地方政府为了实现土地财政进行土地经营的行为对城市空间会产生怎样的影响？过程是怎样的？这些问题都没有得到较好的解答。笔者把地租问题纳入城市政治经济研究的核心范畴，寻求土地交易数据的空间特征，以此探求土地经营行为与土地财政收入、土地经营行为与城市空间发展之间的关系，通过此视角透视中国城市的土地财政现象及其实现过程。

1　土地经营对城市土地价值影响的分析框架

阿隆索的土地竞租理论认为：土地价格是土地价值的反映，是用来购买土地的效用或为预期经济收益付出的代价。土地购买者愿意支付的土地价格，取决于土地预期可能获得的利润，而土地价格的高低则与土地的区位条件有关。根据各类活动相对于距市中心不同距离的地点的土地所支付的最高土地价格来确定不同活动的位置。由于商业在靠近市中心的位置具有最高的竞争能力，因此商业用地位于市中心，随后稍远的距离为办公活动（办公用地）、工业（用地）、居住（用地）、农业（用地）。阿隆索的竞租理论仅仅是对城市内部不同区位土地租金的静态分析，事实上，随着城市的快速发展，土地价值将相应增长。对城市动态过程下土地价值变化的研究形成了城市土地价值的动态理论。Capozza等［16］指出：城市土地价值具有时间累积的属性，即城市土地的价值随着城市的增长而增长。沿用Capozza等［16］的理论，丁成日［17］提出城市土地租金除了农业土地地租、土地开发成本的租金、区位或可达性所带来的级差地租外，还有可预见性的未来土地价值升值部分，因而城市土地价值由农业土地价值、城市开发费用、区位土地级差地租的价值、城市土地地租增值的价值等4部分构成。

1994年分税制改革之后，地方政府产生了财政赤字，使得地方政府开始寻求预算外收入，而我国将土地使用的决定权力归属于市（县）级地方政府。市（县）政府不仅是国有土地使用的分配者，也是土地一级市场供给的垄断者与城市土地供应管理者，这使得地方政府能够在面对预算内财政缺口的问题时通过采取一系列的土地供应管理措施引导土地价值上升，实现土地收益最大化。在高度依赖土地财政的条件下，地方政府具有直接影响土地价值的激励，而城市规划与土地供应管理则是地方政府影响土地价值最为重要的两项政策工具。根据科斯定律，要使得土地开发的外部性内在化，实现土地资源的有效配置，关键是通过制度的安排尽可能降低土地交易的成本，使其低于土地交易的收益。地方政府的土地管制就是降低土地开发过程中的交易成本、实现土地资源优化配置的一系列制度安排：通过城市规划，地方政府能够影响市场的土地需求（而不仅是供给）；通过土地供应管理，地方政府能够落实城市规划的空间安排。在城市规划与土地供应管理的作用下，城市土地价值曲线将出现新的变化，即在原来由农业土地价值、城市开发费用、区位土地级差地租的价值、城市土地地租增值的价值等4部分构成的基础上，再增加由于地方政府的城市规划与土地供应管理导致的土地增值的价值，包括土地期望价值的变现价值，以及经规划与用地管理安排的产业与基础设施造成的土地增值的价值。

但是，与其他4部分土地价值的构成不同，城市规划与土地供应管理所引起的土地增值现象并非在城市的所有地区出现。可能的情况包括：

（1）在城市用地向外拓展的时期，那些与老城区之间有合适的空间距离、同时又是政府希望通过城市规划与土地供应管理重点发展的新城，其土地增值程度较其他地区明显，为地方政府带来的土地出让收入也较高；那些远离老城区，但具有一定产业发展基础的新城，其土地增值程度也有可能较其他地区高，从而为地方政府带来一定的土地出让收入；那些远离老城区且缺乏产业基础的新城，土地增值价值可能较前两者小，不能为当地政府带来足够的土地出让收入。

（2）伴随老城区原有建筑物的折旧，以及中央政府有利的城市更新政策，老城区将出现改造的时机。在城市更新规划和土地利用管理的作用下，老城区的潜在土地价值将仍然保持在较高的水平。就城市整体来看，此时将出现旧城更新与新区拓展并存的现象。

静态时城市土地价值曲线呈现从城市中心区向郊区平滑下降的形态，当加入时间因素、城市规划与土地利用管理的城市管治因素的影响时，地租曲线会在旧城更新区和新城等局部区域凸起（图1）。需要注意的是：在中国，“城市规划是对资源、特别是土地资源进行最有效分配的一种方法”［18-19］，因此城市规划划定的新城和旧城更新区等这些城市重点发展地区，是地方政府进行土地经营的主要空间载体，也是政府获取土地出让收入的主要空间。

图1　政府管治下的城市土地价值曲线Fig.1 Land value curve under government regulation

2　研究数据及方法

2.1研究数据

笔者选取了2005—2010年广州土地财政高速增长时期市辖区范围内广州市土地一级市场土地成交的样本。该数据有2个来源，即中国指数研究院提供的数据及广州市国土资源和房屋管理局网站的公开数据。广州市国土资源和房屋管理局网站公开数据包含“招拍挂”公开出让、协议出让、行政划拨以及租赁的数据，而中国指数研究院提供的数据仅包含“招拍挂”公开出让的土地成交数据，无协议出让、行政划拨等方式的土地交易数据。但是在2005—2010年期间中国指数研究院提供的公开出让数据的样本点多于广州市国土资源和房屋管理局网站提供的数据，且中国指数研究院所提供的信息能根据地块位置将样本点落到具体的空间位置。因此，针对研究需要，公开出让数据采用中国指数研究院提供的数据，协议出让和行政划拨数据采用广州市国土资源和房屋管理局网站的公开数据，共获得2 466个样本。在此基础上，首先剔除未成交和已解除合同的样本102个，共剩下2 364个土地一级市场交易样本符合研究要求，这些样本包含了广州市2005—2010年“招拍挂”公开出让、协议出让和行政划拨土地交易方式的数据，包含了坐落位置、规划用途、土地面积、规划建筑面积、容积率、起报价、成交价、成交方式、交易状况等信息。从样本的成交方式来看，公开出让的样本共有688个，协议出让的样本有803个，行政划拨的样本有873个。从样本的用地性质来看，经营性用地共有555个，其中住宅用地样本有296个，商服用地样本有182个，商住用地样本有77个；产业用地主要是工矿仓储用地性质，有946个样本；公益性公共设施用地共有528个样本，市政基础设施用地则有335个样本（图2）。

2.2研究方法

根据2000年以来广州市战略规划确定的空间发展战略，可将城市重点发展地区按土地经营模式划分成3类空间，并基于2005—2010年这6年间广州市土地一级市场交易的样本数据，运用Arc-GIS和Excel数据统计分析工具，分析不同城市空间各类城市建设用地的土地成交面积和成交价款的空间分布特征，探索广州市政府在城市空间拓展、土地出让行为背后土地经营的空间特点与基本模式。在分析土地增值程度时，采用反距离插值的方法模拟广州土地价格变动。

图　2 2005—2010年样本点用地功能和成交方式空间分布情况［20-21］Fig.2 Spatial distribution of land use function and land transaction mode from 2005 to 2010

3　土地财政实现的空间过程

3.1土地出让收入总量和空间分布特征

1997—2004年广州市土地出让收入合计约为380亿元，而2005—2010年6年间的土地出让收入就达到了1 380.25亿元，进入了高速增长阶段，年均增长额为230亿元。

将土地出让数据以街道为单位进行统计发现，在2005—2010年累计土地出让收入最高的主要是猎德、冼村、金沙、联合和石基街道，超过了 100亿元，与之相对应的城市重点发展地区是珠江新城、金沙洲居住新城和亚运城。其中仅石基街道的土地出让收入就有255亿元，主要是2009年拍卖的亚运城地块。位于第2档位的街道有沙面、琶洲和景泰街道，累计土地出让收入总额在50亿～100亿元。位于第3档（10亿～50亿元）的街道有小谷围（大学城项目所在地），老城区的三元里、海龙、东沙、员村、车陂、黄石、永平、大石、市桥和沙湾街道，萝岗区的萝岗、东区和永和街道（科学城、永和经济技术开发区所在地），南沙区的黄阁镇、南沙街与横沥镇（南沙经济技术开发区项目所在地）。土地出让收入总额位列前3的镇、街占了广州市辖区内土地出让收入总额的绝大多数。而广州市城市土地成交价款总额较高的街道多是具有重点项目的地区，与城市规划所划定的城市重点发展地区的空间分布非常一致。而这些重点发展区域不单只是城市外围地区的远郊型新城和开发区，也有可能是近郊型新城和老城区及其近缘地区（图3）。

3.2重点发展地区和非重点地区的比较

通过梳理广州市战略规划和城市总体规划，以及亚运城规划等对广州城市空间发展起主导作用或产生重要影响的相关规划成果，发现这些城市规划划定的城市重点发展地区已经成为广州市政府进行土地经营并获取土地出让收入的重要空间。

图　3 2005—2010年广州市土地成交价款和成交面积总额分布图［20-21］Fig.3 Spatial distribution of land transaction price and total area of transaction in Guangzhou from 2005 to 2010

通过对广州市2005—2010年期间公开出让的经营性用地，以及划拨、协议出让的公共性用地（包含公益性公共设施用地和市政基础设施用地）的空间分布进行分析发现，为了获得尽可能多的土地财政收入，广州市政府对不同区位的城市土地采取了空间差异化的土地经营模式。为了进一步明确土地财政实现的空间过程，有必要根据土地经营模式的不同，将广州市城市重点发展地区分为3类（图4）：第1类，将珠江新城、金沙洲居住新城、广州国际会展中心与白云新城列为近郊型城市重点发展地区，即“近郊型新城”；第2类，远郊型城市重点发展地区，即“远郊型新城”；第3类，根据2007年广州市战略规划，广州市政府将老城区整体作为国家级核心服务中心，有必要分析老城区对于城市土地财政的作用，因此在分析时将荔湾区、越秀区与海珠区作为“老城区及其近缘地区”。

图4　广州城市重点发展地区的分布（图片来源：根据文献 ［22-25］修改）Fig.4 Spatial distribution of key development areas in Guangzhou

通过土地出让收入数据可知，城市重点发展地区与老城区贡献了大部分土地收益，是土地财政实现的主要空间载体。除发生金融危机的2008年外，从2005—2010年广州经公开出让的住宅、商业与办公类用地的分布情况图5可以看出，城市重点发展地区内出让的居住、商业办公用地的总成交价款、总土地面积与总规划建筑面积占全市同类用地的比例几乎都为70%，非重点发展地区仅占30%，这说明在2005—2010年期间城市重点发展地区贡献了广州市大部分土地公开出让收入。

图5　2005—2010年重点发展地区出让经营性用地占全市　　的比例　　［20］Fig.5 Ratio of profitable land in Guangzhou key development areas from 2005 to 2010

3.3不同类型重点发展地区的土地经营模式

3.3.1老城区及其近缘地区的土地经营模式 老城区是传统的商业服务与商务办公中心，同时具有完善的生活服务设施。在老城区及其近缘地区，居住与商业办公用地的竞租能力高于工业用地。为最大化获得土地出让收入，市政府首先从规划上强化老城区的中心地位，以提升老城区及其近缘区的土地价值。例如，在2007年的战略规划中城市政府增加“中调”策略，提出“要促进旧城区的更新再造，将广州旧城整体作为国家级核心服务中心”。在建设用地出让的安排上，老城区及其近缘地区主要出让经营性用地，并且逐渐减少工业用地的供给。2005—2010年，广州老城区及其近缘地区成交的经营性用地宗数与土地面积占全市的比例先减小，从2008年起逐渐增大；与此同时，工业用地宗数与土地面积占全市的比例均逐渐减小，并且从2009年起老城区不再供给工业用地（表1）。

表1　2005—2010年广州市老城区及其近缘地区经营性用地与工业用地交易占全市的比值［20-21］Table 1 Ratios of profitable land and industrial land in Guangzhou old city centre and urban fringe from 2005 to 2010 %

保持老城区及其近缘地区经营性用地土地价值的另一种方式就是维持老城区的公共基础设施服务水平。2005—2010年广州市政府在老城区提供的公共性用地的累计宗数与累计土地面积占全市的比例有逐渐下降的趋势。考虑到这一时期市政府主要在促进市空间向外拓展，而老城区能提供的公共基础设施建设用地已经不足，但是老城区公共性用地宗数与面积占全市的比例仍能分别维持在30%与10%以上（表2），恰恰说明市政府正通过公共性用地的供给维持老城区的土地价值。

表2　2005—2010年广州市老城区及其近缘地区公共性用地累计土地宗数与土地面积占全市的比值［21］Table 2 Cumulative number of cases and amounts of public use land in Guangzhou old city centre and urban fringe as a proportion of city-wide figures from 2005 to 2010 %

3.3.2近郊型新城的土地经营模式 近郊型新城（近郊型城市重点发展地区）包括金沙洲居住新城、白云新城、珠江新城和广州国际会展中心。它们与老城区的空间距离近，居住、商业与办公类用途的土地竞租能力高于工业用途的土地。市政府将近郊型新城的用地规划为居住、商业与办公服务功能，并且限制工业的发展。在土地供应管理上，市政府在遵循城市空间发展规划思路的基础上，采用直接出让居住、商业与办公类用地的策略，尽量不安排工业用地，以最大化经营性用地的出让收益。2005—2010年，近郊型新城内公开出让经营性用地82宗，出让用地的土地面积为366 hm2，成交价款达到543亿元，成交价款占所有重点地区及全市同类用地的比例分别为46.5%及33.4%。同时，近郊城市重点发展地区内出让的工业用地仅5宗（表3），其中4宗位于琶洲，1宗位于珠江新城东侧，实际上后者为政府支持发展的高新技术产业用地。

表3　2005—2010年广州市近郊型新城不同用地性质的土地成交宗数、成交价款与土地面积［20-21］Table 3 Land conveyance statistics：Cumulative number of cases，transaction price and total land area of different land use function in inner-suburb new towns of Guangzhou from 2005 to 2010

城市房地产的价值既取决于房地产的区位，又与房地产周边的城市公共设施配置情况相关。为满足近郊型新城的居住、商业与办公类用地开发的需要，与远郊居住新城（广州新城、奥体中心周边地区）、新开发远郊“产城一体”新城（新白云机场周边地区）、远郊工业新区（广州开发区东区、黄埔临港经济区、保税区、永和组团、云埔工业园、中新知识城）相比，广州市在近郊型新城出让了较多的公共性用地（包括城市道路、供电用地、地下铁道站场等市政设施用地，以及学校、文化设施用地、公园用地、医疗卫生用地等公共服务设施用地）。2005—2010年，广州市在近郊型新城安排的公共性用地累计宗数达到75宗，累计用地面积达到162 hm2（表 4），均远高于后 3类远郊型新城。

表4　2005—2010年广州市城市重点发展地区成交的公共性用地宗数和土地面积的累计数［21］Table 4 Cumulative number of cases and total area of public use land for Guangzhou's key development areas from 2005 to 2010

3.3.3远郊型新城的土地经营模式 远郊型新城（远郊型城市重点发展地区）包括广州大学城、广州新城（广州市亚运新城）、南沙经济技术开发区，以及广州经济技术开发区的科学城、永和组团、云埔工业区、开发区东区、西区产业园。根据区位及开发条件，将远郊型新城划分为远郊科教新城、远郊“产城一体”新城（成熟型与新开发型两类）、远郊居住新城和远郊工业新区共4种类型。这些远郊型新城离老城区较远，即使最近的大学城距离广州市老城区（广州市政府前人民公园）的直线距离也达到15 km，短期内无法靠老城区的辐射作用来提升土地的潜在租金水平。

广州市政府针对不同区位的远郊型新城采取了不同的土地经营模式。对于远郊科教新城和成熟型远郊“产城一体”新城，它们要么具有相对独立的地理格局（如广州大学城），要么邻近国际贸易所需要的海港（如广州科学城与南沙经济技术开发区），因此市政府能够采用“迂回”、长期的方法提升这些地区的土地价值：首先，在规划上，市政府将这些地区规划为独立的新城，采取“科教+居住”（广州大学城）或者“工业+居住”（科学城与南沙开发区）的发展策略，近中期分别发展教育与工业，以促进人口的集聚，当人口集聚到一定水平，市场对于片区的发展有良好的预期，而且土地的潜在租金超过临界水平后，再出让经营性用地；其次，在经营性用地出让管理上，除依循规划定位出让科教与工业用地外，市政府还在广州大学城、科学城、南沙开发区安排尽量多的公共性用地，完善公共基础设施，以提升这些地区经营性用地的土地价值。以下将通过工业用地、经营性用地与公共性用地的空间分布格局来论证广州市政府在经营远郊型新城用地时是如何采用上述策略的。

其一，不同于近郊型新城直接出让经营性用地的策略，对远郊型新城，如果市政府在规划中将其定位为“产城一体”，那么在开发时序上，市政府将先密集出让工业用地，通过产业发展带动人口集聚之后，再出让经营性用地。广州科学城及南沙经济技术开发区原本在工业发展方面具有一定的基础，2005年以来市政府在这两个地区先安排出让工业用地，以强化其产业人口的聚集，当房地产行业蓬勃的宏观经济形势持续发展，具备产业人口基础的两大片区的经营性用地土地价值逐渐凸显，政府继而出让经营性用地并获得可观的土地出让收入。广州科学城公开出让居住、商业和办公用地等经营性用地的土地面积比例自2006年起保持增长趋势，业用地的出让面积比例则保持下降趋势，从2005年的100%下降至2010年的34.1%；相应地，经营性用地的成交价款比例从0增长为2010年的95.2%，而工业用地的成交价款比例从100%下降为4.8%。南沙经济技术开发区也表现了相似的趋势，从2006年起，经营性用地的土地面积及成交价款的比例均逐渐增大（图6、7）。

图6　2005—2010年科学城成交的经营性用地和工业用地的土地面积及成交价款占两者之和的比例［20-21］Fig.6 Ratio of land transaction price and land area to the sum of profitable use land and industrial land in Guangzhou Science City from 2005 to 2010

图7　2005—2010年广州市南沙经济开发区成交的经营性用地和工业用地的土地面积及成交价款　　占　　两　　者　　之　　和　　的　　比　　例　　［20-21］Fig.7 　Ratio of land transaction price and land area to the sum of profitable use land and industrial land in Guangzhou Nansha Economic Development Zone from 2005 to 2010

其二，为提升广州大学城、广州科学城与南沙经济技术开发区经营性用地的土地价值，市政府通过出让大量的公共性用地以提升其公共基础设施水平。2005—2010年，广州大学城、广州科学城与南沙经济技术开发区出让的公共性用地的累计宗数与累计土地面积的绝对数均远高于其他城市重点发展地区：一方面，这些远郊型新城难以共享老城区的公共基础设施，因而其经营性用地的开发更加依赖于独立的公共基础设施系统建设，因而政府划拨与协议出让的公共性用地，无论是宗数还是土地面积，均高于近郊型新城；另一方面，科教新城和成熟型“产城一体”新城的公共性用地比例也要高于远郊居住新城和远郊工业新区，这是因为前两类新城既有合适的区位，又具有科教人口、工业人口的支撑，公共性用地的边际产出（体现为对经营性用地价值的提升作用）要高于后两类远郊型新城，因而市政府选择在大学城、科学城和南沙经济技术开发区投入更多的公共性用地。就比例来看，三大重点发展地区出让的公共性用地的累计宗数与累计土地面积占全市的比例分别为 3.1%与 11.1%、4.2%与3.1%、5.2%与21.5%。除老城区及其近缘区外，广州大学城、广州科学城与南沙经济技术开发区的公共性用地的宗数和土地面积的累计比例位列所有城市重点发展地区的前3位（表5）。

综上所述，老城区及其近缘地区、近郊型新城的土地“出让价高”，远郊型新城的土地“出让量多”。分析2005—2010年各圈层经营性用地的平均楼面地价与土地均价发现，近郊型新城的经营性用地高于老城区及其近缘区，后者又高于远郊型新城，平均来看，远郊型新城经营性用地的楼面地价是老城区及其近缘地区的一半，是近郊型新城的40%，说明广州老城区及其近缘区与近郊型新城的经营性用地平均产生的土地出让收入都要高于远郊型新城的经营性用地。同时，远郊型新城出让的经营性用地的土地面积比例却高于老城区及其近缘区、近郊型新城，这表明尽管广州市政府不能从每单位远郊型新城的土地出让中不能获得更多的土地出让收入，但却能通过出让更多数量的远郊型新城的经营性用地来保证获得足够的土地总成交价款。

表5　2005—2010年广州各重点发展地区出让的公共性用地土地面积及宗数的累计数占全市土地成交累计数的比例［21］Table 5 Total area and cumulative number of cases of public use land for Guangzhou key development areas as a proportion of city-wide figures from 2005 to 2010 %

3.4地方政府土地经营对土地价值的影响

城市规划与土地供应管理明显促进了城市重点地区土地价值的增长。将广州市2005—2006年、2005—2010年期间公开出让的经营性用地样本点的楼面地价经GIS的反向权重插值处理后，在同一位置即“老城区-珠江新城-员村地区-广州开发区东区”剖切得到楼面地价剖线，结果表明，老城区及其近缘区、珠江新城、员村地区、广州新城、白云新城、白云湖周边地区、大学城等城市重点发展地区的土地价值确实比其他地区增长的幅度大（图8）。详细分析如下：

①老城区的经营性用地土地价值稳步增长。在市政府通过规划定位——“将广州旧城整体作为国家级核心服务中心”、规划用地安排——居住与商业办公为主，以及出让公共性用地维持老城区服务设施水平的前提下，老城区的土地仍然保持了相当高的价值，是创造广州市土地财政收入的重要地区。

②珠江新城的土地价值也有较大的增长。但珠江新城出让的经营性用地的价格水平与它作为全广州的新CBD地位并不完全相符，可能的解释是：珠江新城的大部分土地是在2004年之前通过协议方式出让给开发商的，而对于剩余的公开出让的土地，政府为吸引某些重要的企业入驻（以支持珠江新城的开发），在2005年以后采用了倾斜性的政策将它们以较低的价格出让给开发商。

③员村地区是土地价值增长幅度最大的地区。它在2007年“中调”战略提出后才被列为城市重点发展地区，它也是广州市为举办亚运会的抵押融资贷款地区之一。虽然珠江新城本身的开发并未给市政府带来大量的土地收入，但紧邻珠江新城的员村地区划归珠江新城管委会管理后，作为珠江新城的储备用地，其土地价值出现大幅增长。这也表明珠江新城开发对于周边地区土地价值的增长有较大的正外部效应，珠江新城开发对于促进广州土地财政收入增长具有重要的作用。

④广州市开发区东区经营性用地的土地价值并未出现明显的增长。这与广州市政府土地经营的策略有很大关系，它代表了一批远离老城区的新城，既不能承接老城区外溢的居住功能，又不能成为广州外围工业片区的居住、服务中心（附近的科学城已承担了这样的功能），而且政府也未安排充分的公共性用地。在这样的前提下，市场对于这类外围新城的土地价值预期并不高。

图8　“老城区　-珠江新城　-员村地区　-广州开发区东区”一线公开出让经营性用地楼面地价反向权重　　插值剖线　　［20］Fig.8　Interpolation curve based on inverse floor-value of profitably conveyed land along the direction of“Old City-Zhujiang New Town-Yuancun-Eastern District of Guangzhou Development Zone”

4　结束语

广州市政府基于土地财政的目标进行了土地经营，而城市规划划定的城市重点发展地区是土地经营的主要空间载体。

城市规划对于实现土地出让、提升土地价值具有现实的引导作用。通过空间发展规划，市政府向市场主体传达了未来城市空间拓展的主要方向、城市重点发展地区的位置、发展的定位与功能，以及政府对用地开发的基本要求，由此降低了房地产开发商在土地开发过程中的不确定性，从而能够提升开发商对于土地开发的信心及其对特定空间内土地潜在租金的期望值。城市规划也具有灵活性，会根据不同地区的具体条件，制定灵活和有针对性的策略。通过城市空间发展规划设立城市重点发展地区，市政府得以引导土地和人口向城市重点发展地区集聚，培育地方化经济和城市化经济，进而增加市场对于经营性用地的需求，获得土地出让收益。

土地供应管理的主要作用是实施城市规划的空间安排，具有实操性和灵活性的特点。由于每个城市重点发展地区的区位、目前开发情况、规划定位与功能等属性存在差异，土地开发的时机并不相同，因而广州市政府对不同的城市重点发展地区采取了差异化的土地经营策略。老城区内部及外缘地区的土地直接享受城市发展所带来的正外部效益，潜在土地价值较容易得到提升，市政府往往倾向于先出让老城区内部及其外缘地区的经营性用地，而其空间效果就是加强老城区的集聚性。近郊型新城能与老城区保持便捷的联系，往往承接老城区外溢的功能，经政府开发后土地的潜在租金上升较快，因而近郊型新城的经营性用地出让的时间也较早，出于房地产市场对于空间集聚的需要，政府将适应市场的需求而集中供应土地。而对于远郊型新城，因为土地价值的提升更多地来自于工业发展所集聚的人口，或者来自周边的城镇辐射，经营性用地的供给空间或者靠近既有工业区，或者邻近城镇，以使土地潜在租金增长。此外，老城区与近郊型新城的土地稀缺、土地价值较高，市政府采用“出让价高”的策略，远郊型新城的土地充分但土地价值相对较低，市政府采用“出让量多”的策略，由此最大化城市土地出让收入。因此，广州市政府追求土地财政行为会促进城市空间向外扩张，广州市城市空间增长具有外延式增长远大于内涵式增长的特征，而这种空间扩张并不是均质化和无序的，市政府的土地经营行为在很大程度上导致了城市空间向外的扩张，是在特定方向下特定地区的集聚。换言之，广州市政府追求土地财政行为带来了近郊型新城和远郊型新城的兴起，也带来了老城区的持续繁荣。

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Research on spatial process of fiscalising land use in Guangzhou—A GIS analysis based on land transaction data from 2005 to 2010

LI Xun，LI Feng-zhen，GUO You-liang
（School of Geography and Planning，Sun Yat-Sen University，Guangzhou 510275，China）

This paper examines the relationship between fiscalisation of land use and urban spatial expansion in Guangzhou.By investigating the spatial process of fiscalising land use in a major Chinese city，this research aims to better understand the role played by such mechanisms in accelerating urban spatial expansion.In order to decode the spatial characteristics of land sales data，analysis of land transaction data from 2005 to 2010 is conducted using the GIS software.The research findings show that in maximising the gains from land sales，the Guangzhou Municipal Government has been relying on two types of land commodification policies to increase land value，i.e. urban planning and management of land supply.The result of these policies is that while the city continues expansion，more development activities have gravitated towards certain key urban areas in Guangzhou.

fiscalisation of land use；land value；land commodification；Guangzhou

F061.6；TU984

A

1674-9057（2016）03-0478-10

10.3969/j.issn.1674-9057.2016.03.010

2016-05-18

国家自然科学基金项目（20153700041030475）

李 郇 （1964—），男，博士，教授，研究方向：城市经济、城市规划，lixun23@126.com。

引文格式：李郇，李凤珍，郭友良.广州市土地财政实现的空间过程研究——基于2005—2010年土地成交数据的GIS分析［J］.桂林理工大学学报，2016，36（3）：478-487.