基层民主治理的创新与完善

章秀华　桂祖武

摘 要 推进协商民主广泛、多层、制度化发展是我国社会主义民主政治建设的重要内容，也是新时期推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。基层协商民主制度的建立和完善需要通过基层的实践探索与上级组织的改革推动相结合来实现，本报告以余杭区的街道民主协商议事会议为研究对象，在分析制度的建立背景、具体做法、基本成效和存在问题的基础上，提出一些启示式的意见建议，以供决策参考。

关键词 协商 制度 基层民主

作者简介：章秀华、桂祖武，杭州市委党校余杭区分校。

中图分类号：D267 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-211-04

民主是人类政治文明发展的成果，作为现代民主的重要形式，协商民主在满足公民参与需求、提升决策科学化水平、解决社会突出问题等方面发挥着越来越重要的作用。推进协商民主广泛、多层、制度化发展是我国社会主义民主政治建设的重要内容，也是新时期推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。基层协商民主制度的建立和完善是一个复杂的系统工程，通过基层的实践探索与上级组织的改革推动相结合，将有利于这项制度的丰富和发展。为此，本文以余杭区的街道民主协商议事会议为研究对象，力求从个案分析中得出一些启示性的意见建议。

一、我国基层协商民主制度建设的经验启示

西方协商民主理论的奠基人哈贝马斯将协商民主的基本形式归纳为两种：在议会党团的制度化的协商形式中实现的政治组织间的政治协商和在社会公众及民间团体的政治上的语言交往网络中实现的社会公众与权力部门间的社会协商。参照这一说法，我国的社会主义协商民主大约可以追溯到抗日战争时期中国共产党在抗日民主根据地建立的民族统一战线性质的“三三制”政权。1949 年首届中国人民政治协商会议的举行，标志着协商民主这种新型的民主形式开始在全国范围内实施。1987年党的十三大正式提出中央关于建立协商对话制度的重要思想，1997年党的十五大第一次系统提出社会协商制度应包含的主要内容，2002年党的十六大提出建设社会协商制度的总体要求，2012 年党的十八大报告明确提出了“健全社会主义协商民主制度”的总要求，并就“社会主义协商民主”的定位、发展目标、制度形式、实践平台、具体方法等内容进行了系统的规划和部署，有力推动基层协商民主广泛、多层、制度化发展。改革开放以来，随着村民自治、社区居民自治等基层民主自治制度的确立和发展，我国城乡社会兴起了许多协商民主的实践形式，为基层民主协商活动的深入发展创造条件，比较典型的有：

（一）民主恳谈会

这是1999年6月温岭市松门镇在开展农业农村现代化试点教育中采取的一种互动式的沟通方式。此后，经过不断改进和创新，演变为以“对话、协商”为特征，鼓励、引导社会公众制度化参与地方政府公共政策制定和公共事务决策的民主治理模式。其核心内容是基层党委、政府或农村自治组织在公共事务作出决策前，先在干部和群众或群众代表中间，决策者与利益相关者之间，对公共事务了解不多、知识不多的人与具体处理相关问题经验和相关知识人之间，开展完全平等、自由、公开、坦诚、双向和深入讨论，交流思想，分析利弊，论证观点，辨明事理，相互说理，形成一定共识后，再通过一定程序，由基层党组织、政府、基层人大或人民群众自己做出决定。

（二）公民评议会

1998年沈阳市的“市民评议政府”活动开启了我国公民评议的先河。之后，北京、上海、浙江、广东等地的许多市、区都开展过不同形式的公民评议活动。公民评议从内容上分主要有两类：一类是由评议代表对国家权力机关、党群机关、行政机关、人民团体、事业单位、国有企业等单位就“履行职责、办事效率、服务质量、加强廉政建设”等进行评价，对评价结果进行排名比较并进行相应奖惩，同时要求被评议单位在规定的时间内对评议主体的意见或建议进行回应与反馈；另一类是由评议代表对地方干部业绩进行评价，评价结果会影响地方领导和干部的政治前途与奖金。

（三）公民听证会

在我国，听证会被广泛用于行政和立法领域。行政领域的听证会主要是指相关职能部门就某项公共事务的决策依据、前提和目标，邀请相关团体、公民和专家进行辩论、咨询，目的是让利益相关者反映自己的利益诉求，为政府决策提供依据，缓解利益冲突，维护社会稳定。

从基层协商民主制度建设来分析上述协商民主的形式，大致有如下启示：

1.制度化、规范化是基层协商民主制度建设的本质要求。中国的协商民主具有制度化的特征，通过具体的制度设计、体制机制建设和程序设计，将协商民主以法律、制度等形式确立下来，并在实践中得到稳定持续实施。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度，为国家层面的协商民主提供了根本制度基础。基层开展的民主恳谈会、公民评议会等形式，也都需要一套具体、规范、科学的制度来明确协商议题的确定、主体的选择、过程的公开、成果的运用。

2.执政党的正确领导是基层协商民主制度建设的根本保证。尽管协商民主的具体形式可以自发生成，但协商民主的制度建设却需要强有力的政治组织来推动。以温岭的民主恳谈会为例，这一基层民主协商活动的深入发展，得益于温岭市委及时总结松门镇思想政治工作的新经验，并出台文件加以规范、完善和推广。 正是由于基层党组织领导作用和监督保障作用的有效发挥，使基层协商民主能保持正确的发展方向，分步骤、有秩序的推进。

3.对现实问题的有效回应是基层协商民主制度建设的基本前提。任何一项民主制度的创新和安排都源于现实的需要，只有解决具体问题的民主才是有效的民主。前面所述的各地基层协商民主制度的创新实践几乎全部都是源于群众对自身民主权利的追求和解决现实问题的需要。正是公民民主权利的充分保障和现实问题的有效解决，才使得基层协商民主得以持续稳定发展。

4.多元主体间的平等对话是基层协商民主制度建设的基本途径。民主协商制度通过形成一种沟通对话的机制，达成妥协、凝聚共识、形成合力。因此，民主协商制度的实质是一种促进沟通对话、协商互动的制度安排。这种制度的建设不仅需要党委政府等公共权力部门通过创设有利于民主参与和平等对话的制度环境、社会氛围，吸收和鼓励公众通过协商民主这一平台合理、有序表达意见，并积极与其他主体进行沟通，形成具有民意基础的决策并保证其实施，更需要社会各界、各阶层、各利益主体的积极、理性参与，最终实现基层公共事务的良性治理。

二、余杭区街道民主协商议事会议制度建设的现状分析

2001年余杭区撤市设区，城市化步入快车道。2011年，余杭区委、区政府顺应城市化快速发展的需要，将9个镇乡撤并变街道，这些街道原有的镇（乡）级党代会、人代会随之取消，街道层面党员群众参与公共事务的渠道减少，街道党工委、办事处与群众沟通、接受群众监督的途径缺失。为破除这一体制缺失，有效保障党员、群众的基本民主权利，余杭区于2013年1月在南苑和仓前两个街道试行街道民主协商议事会议制度。经过半年试点，街道民主协商议事会议制度在保障参与权利、畅通参与渠道、提升决策水平与民众参与意愿方面收到了较好效果。同年6月，余杭区出台了全面试行街道民主协商议事会议制度的实施意见，在全区14个街道全面试行街道民主协商议事会议制度。

（一）具体做法

1.准确定位。余杭区三面拱卫杭州主城区，大部分街道处于“城郊结合部”，城市化的快速推进带来了群众思想观念和利益诉求的多元化。因此，搭建一个党群互动、政民互动的平台，有效解决街道一级民主协商机制“缺位”问题，进而更好地了解、掌握党员群众的所思、所想、所盼，促进党委、政府决策部署的贯彻落实，切实加强基层党组织建设，成为当务之急。制度建立之初，区、街道两级党委就有一个明确的定位，即要通过建立街道民主协商议事会议制度，弥补街道一级协商民主制度的空白，发挥它在凝聚和调动各层面力量，扩大基层民主建设，提升街道的发展活力等方面的作用。

2.规范机构。良好的组织架构是制度运行的有力保障。余杭区街道民主协商议事会议制度突出党委的领导作用，注重街道办事处、人大工委、政协联络工委等职能统筹和资源整合。在区级层面建立街道民主协商议事工作推进领导小组，由区委副书记任组长，区委常委、组织部长和区人大、区政协分管领导为成员，形成工作推进机制，加强面上工作督导。在街道层面由各街道建立民主协商议事工作领导小组，由街道党工委书记任组长，街道办事处主任、分管党群的副书记、人大工委和政协联络工委的负责人任副组长，街道其他相关领导班子成员为成员，并下设办公室，作为常设办事机构，负责民主协商议事会议的召开、日常活动组织安排、议事代表的联系。

3.确定代表。街道民主协商议事会议主要通过议事代表广泛协商进行。因此，代表的确定非常关键。为此，余杭区街道民主协商议事会议制度就议事代表的构成、条件、产生和职权均进行了规范。在代表的构成上，要求以党员代表为主体，比例一般不少于70%，并安排一定数量的辖区单位代表，流动党员代表，外来人员代表，区级及以上“两代表一委员”中的代表，以保证代表构成的广泛性和代表性。在代表的条件上，要求代表具备思想政治素质好、熟悉基层情况、有较强的议事能力等基本条件。代表的产生实行民主推荐制，由各基层党组织根据多数党员群众的意见，提出代表人选，经所在党组织审查同意后，报街道党工委审查批准。在代表的职权方面，围绕保障代表的知情权、参与权、建议权、监督权，对代表的权利与职责进行了明确。

4.创新形式。余杭区街道民主协商议事会议制度主要通过三种形式来发挥作用：一是街道民主协商议事会议。这是整个制度的重要内容和主要实现形式，一般每年召开2次，年中和年末各一次，由街道党工委召集并主持。会议的主要任务是听取和讨论街道党工委和办事处的半年度工作报告、人大工委的半年度工作汇报，听取议事代表意见建议办理落实情况的汇报，议事代表就街道涉及党情民意重点议题进行主题交流发言、进行现场询问并由街道有关领导进行现场解答，议事代表对街道党的建设和经济社会发展若干方面工作情况进行阶梯式评价。二是专题协商会议。专题协商会议是指在街道民主协商议事年中和年度会议之外，围绕街道重大事项执行或党员群众关心的热点、难点问题召开的会议。与街道民主协商议事会议相比，它具有针对性强、灵活简便的特征。从运行看，各街道对其重视程度在逐渐提高，2014年，围绕着“五水共治”、社会养老和物业管理、完善公共服务设施配套等议题，各个街道都召开过相关专题的协商会议。三是闭会期间街道及议事代表的履职活动。根据制度的规定，在闭会期间，街道通过定期组织议事代表视察重点项目进展情况，邀请议事代表参与重大项目的立项、招标、验收等，组织议事代表对街道内重点、热点等问题进行实地考察和专题调研来发挥日常功能。议事代表具有加强与党员群众的联系，及时听取和收集党员群众的意见建议，做好上级政策和街道重大事项的宣传、解释工作等职责，通过代表小组活动、联系接访等活动，实现经常性发挥议事代表作用的目的。

（二）成效估价

从调研的情况看，余杭区街道民主协商议事会议制度在搭建平台、推动对话、保障权利、促进发展等方面的实践效果明显，具体表现在以下四个方面：

1.形成了一套较为规范、专业、有效的制度体系。余杭区创造性地建立起了一套街道民主协商议事会议的制度体系，对制度涉及的目标定位、组织架构、代表产生、议事主题、议事程序、议事形式、意见落实等作了系统的筹划和明确的规定，为各项工作的顺利开展奠定了制度前提，也为这项制度的完善、提高和推广提供了基础样本，促进了协商民主制度在基层的实践和发展。

2.促进了重大决策部署的贯彻落实和民生热点问题的有效解决。街道一级处在发展前沿，经济发展、城乡建设、民生事业、社会管理、组织发展等任务十分繁重，街道民主协商议事会议制度实现了党群之间、政民之间的良性、有序互动，提高了沟通交流的效率，营造了浓厚的民主协商氛围。这一制度不仅促进了“三改一拆”、“五水共治”、征地拆迁等重点工作的推进、落实，在破解老旧小区物业管理等民生热点问题方面也卓有成效，充分发挥了保障公民权利、凝聚发展共识、改进基层治理等重要作用。

3.巩固了党在基层的执政基础。在扩大民主的同时坚持和完善党的领导是当前各级党组织面临的一个难题。余杭区街道民主协商议事会议制度十分注重体现人民当家作主的要求，参照镇级人代会的运作模式，每年都会有一些例行的代表会、协商会，保障人民群众参政议政的权利，为公众进行诉求表达、利益协调和民主监督搭建了平台，有效保障了公民的基本政治权利。同时，街道民主协商议事会议所有的制度设计和日常活动，都是在当地党委领导和指导下进行，既弥补了城市基层党员群众参与街道党组织事务的制度设计空白，又开辟了基层党组织及其各项工作有效融入社会、服务社会从而更好代表社会、凝聚社会的途径，有力提高了基层党组织的公信力和影响力，巩固了党在基层的执政基础。

4.促进了基层治理体系的优化整合。余杭区街道民主协商议事会议制度开辟了基层党员群众平等、理性参与公共事务治理的有效途径，让“街道的事情大家商量着办”，打破了党政部门在公共事务治理中传统的“封闭——单一”模式，实现向“开放——多元”的方向演进。这一制度促进了党委、政府、市场和社会等各种基层治理力量的和谐互动，形成了多元利益主体广泛参与基层治理的工作格局，并在一定程度上改变了基层权力的运行方式，使得协商对话、合作共建成为一种常态，这对于基层治理力量和途径的整合具有十分重要的意义。通过有效协商，不仅促进了基层党委、政府的积极作为，还畅通并优化了公民参政议政的渠道，营造了公众参与社会治理的良好环境和浓厚氛围，促进公民精神的培育和提升。

（三）存在问题

余杭区街道民主协商议事会议制度“草根民主”特征明显，实践时间不长，从更高的要求看，还有一些不太完善的地方：

1.尚未形成稳定的保障机制。余杭区街道民主协商议事会议制度尽管收到了一定的成效，也受到了社会各界的广泛关注，但它仍然属于地方“土政策”，在法律上处在一种可做可不做的状态，缺乏法律、政治的稳定保障。避免“人走政息”局面的出现，实现制度本身的可持续发展将是该项制度面临的严峻考验。

2.制度本身的规范性、科学性有待于进一步提升。尽管制度本身有较强的针对性和操作性，但是在代表构成、议题确定、绩效评估和监督激励等方面还有需完善的方面。比如在确定协商的参与主体时，利益相关方是最重要的判断标准。然而在实践中存在专题协商议事会议中利益代表缺失的情况。比如虽然在制度设计上专门提出要街道对推进民主协商议事会议制度的绩效进行评估，但是什么时候评估、以什么样的标准评估、评估的结果如何运用等都没有明确，实践中，截止目前，也没有街道开展过绩效评估。比如有效的激励和监督机制缺乏，使得街道和议事代表的履职行为随意性大，容易流于形式。

3.问题解决的实效性有待于进一步突出。好的民主协商制度应该坚持问题导向，突出问题解决的成效。实践中，余杭区街道民主协商议事会议制度的重心仍然聚焦在年中和年度会议的工作沟通上，对于促进中心工作落实以及最能凸显民主协商本质的专题协商会议，仍然不够重视，在有效解决民生热点、难点问题的作用发挥不够大。而作为承载该制度日常功能发挥的闭会期间街道及议事代表的履职活动，由于活动机制不够健全、街道和议事代表精力有限等原因，在闭会期间开展的履职活动也不多，作用发挥不显著。

4.制度运行的空间有待于进一步延伸拓展。目前，余杭区街道民主协商议事会议制度运行还只停留在街道层面，区、街道、社区（村）三级的互动衔接较为薄弱，与社会其它层面的治理行为、治理机制的衔接也不够紧密。比如议事代表所提的意见建议中涉及街道无法解决的，街道不能直接提交区级相应机关办理，而要通过区“两代表一委员”间接反映。比如街道层面的民主协商议事会议制度还不能与社区（村）层面的民主自治制度直接衔接，与基层党的议事决策制度、基层人大制度等相关制度的联系还需加强，民主协商的系统效应不明显。

三、完善街道民主协商议事制度的几点建议

综上所述，余杭区的街道民主协商议事制度建设已然成形，而如何进一步落实这一制度，提升协商成效和民主协商的合力是今后工作的重点。

（一）充分认识加强街道民主协商议事制度建设的重大意义，着力形成稳定可靠的实施保障机制

习近平总书记在庆祝政协会议成立65周年大会讲话中指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”这一论述为我们坚持街道协商民主议事会议制度指明了方向。我们务必要珍视这一制度创新成果，推动这一成果的长效化、品牌化。要破除“审美疲劳”、事随人转的体制弊端，进一步健全党委领导、各方参与、上下联动的工作机制，形成持续推动制度实施的合力。要切实加强该制度与现有法律法规体系和政权运作体系的衔接，将召开街道民主协商议事会议和实施民主协商议事制度视为一种常态，融入到党委决策、政府执行、人大立法、政协协商、基层自治的全过程、各方面，为制度实施争取时间、空间和资源保障。注重加强对制度运行成效的宣传、推介，扩大制度实践的范围，提升制度实践的内涵和影响力，在条件成熟的情况下，推动在党和国家更高层面的决策和法规体系中得到认可。

（二）认真查找制度本身不完善、不到位的方面，着力提升制度及工作的规范化、科学化水平

法治是一种社会秩序，是社会的共同规则和契约。民主是离不开法治和规则的。而法治和规则又是一门精致的艺术，语言或逻辑上的一点点瑕疵，都可能造成实践上的巨大麻烦。因此，我们要重视街道民主协商议事会议制度实施过程中暴露出来整合镇级党代会、人代会的基础上，增强两个会议的协商议事功能，探索更加生动、更加开放的民主协商议事途径。另一方面，在区级层面，通过转有明确的界定，以保障议事代表的代表性、专业性和议事结果的公信力。要按照“细节决定成败”的要求，对组织架构、议事主题、议事程序、议事形式、意见落实等方面作进一步系统、科学的规划，以提升制度本身的科学化、精细化水平和认可度、影响力。

（三）紧密聚焦现实问题，着力提升制度实施的针对性和实效性

习近平总书记在庆祝政协会议成立65周年大会讲话中指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”围绕“民主是用来解决人民要解决的问题的”这一根本，要将制度建设的重点聚焦到现实问题和老百姓具体的利益诉求上，注重发挥街道民主协商议事会议在保障公民权利、推动协商对话和促进合力共建中的作用，注重在实施街道民主协商议事会议制度中议事、决事、督事、成事，把召开街道民主协商议事会议的过程变成征求民意、集中民智、议决民事的过程，以问题解决的成效取信于民。要注重协商形式的“高效便民”，重视专题协商议事会议在议事、决事、办事中的作用，尽可能降低协商民主的成本，提高协商民主的效率。要进一步丰富活动内容，推动街道和议事代表日常功能的发挥，并建立较为完善的议事绩效评估体系，以专业、独立、定期的绩效评估来了解制度运行的状况、检视制度在运行中的不足并加以完善。

（四）切实加强与基层治理服务体系的融合互动，着力营造民主文明和谐的政治环境

管理的重点一般都包括营造环境，好的环境能产生事半功倍的效果。街道协商民主议事制度也要融入到当地的政治生态环境之中，与原有的基层治理服务体系相融合，而不是相互打架、抵消。要把党领导下的街道协商民主议事会议建设成集协商、监督、参与、合作于一体的大平台，进一步拓展协商内容，丰富协商形式，落实协商意见，更加灵活、经常地开展专题协商、对口协商、议案办理协商，提升协商实效，努力以简便、高效的方式吸引利益相关主体参与，并形成习惯，内化为一种生活方式。同时，注重建立区、街道（镇）、社区三级互动机制，一方面，推动基层协商民主向镇延伸，在整合镇级党代会、人代会的基础上，增强两个会议的协商议事功能，探索更加生动、更加开放的民主协商议事途径。另一方面，在区级层面，通过转办单、反馈单等形式，打通区级与镇街一级问题解决途径，在村（社区）一级，借助农村“五议两公开”、社区“协商议事共建会议”等民主管理载体，延伸协商民主触角，建立形成制度化、常态化的协商议事机制，最大限度包容、吸纳基层各种利益诉求。

注释：

王浦劬.民主恳谈，是一种原创性的民主载体//慕毅飞编.民主恳谈：温岭人的创造.中央编译出版社.2005.

程同顺、邝利芬.温岭民主恳谈的意义及局限.重庆社会主义学院学报.2014（2）.

参考文献：

[1]陈家刚主编.协商民主与政治发展.社会科学文献出版社.2011.

[2]陈剩勇、何包钢主编.协商民主的发展.中国社会科学出版社.2006.

[3]张爱军、高勇泽.协商民主的内在关联性及其定位——基于中西方协商民主发展的环境视角分析.中央社会主义学员学报.2008（5）.

[4]郎友兴著.商议式民主与中国的地方经验：浙江省温岭市的“民主恳谈会”.浙江社会科学.2005（1）.

[5]王建军、唐娟.中国协商民主制度的历史演进.中共四川省委省级机关党校学报.2013（1）.