我国农村房屋拆迁的法律思考

摘 要 随着我国经济的不断发展，城市化进程早已蔓延至乡镇农村，越来越多的农村房屋面临着被拆迁的命运。为了国家经济发展，拆迁农村房屋，同时给予农民补偿，这本来就是一件互利共赢的事，但是在现实生活中，由于相关法律不健全、公共利益未明确界定、行政机关职能缺位、拆迁程序缺乏公正性、拆迁补偿不合理等一系列问题导致农村房屋拆迁问题得不到妥善解决。本文首先从我国农村房屋拆迁现状及相关法律入手，接着阐述在农村房屋拆迁过程中存在的问题，最后提出完善我国农村房屋拆迁的建议。

关键词 农村房屋 拆迁 公共利益

作者简介：薛翔文，南京工业大学法学院，硕士研究生。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-191-02

一、前言

改革开放三十年来，我国大力推进城市化的发展，带来了经济的繁荣和人们的安居乐业，但同时也带了问题，例如：本身就处于弱势的农村，在拆迁的新一轮 “攻势”下显得更为“疲惫”，其中最主要原因是由于相关的法律不健全导致的，这就使得被拆迁的农民在权益受到侵害时不能得到有效的法律保护，所以应尽快制定专门的征收法律。此外农村房屋拆迁过程中还存在着许多亟需解决的问题，本文将从这些问题入手，并逐一给出相应的建议，以期解决农民栖身之所的问题。

二、我国农村房屋拆迁现状及相关法律

众所周知，农村房屋拆迁已遍布全国，为了城镇化的发展，许多农村已不复存在，各地的“拆”字早已深入人心。农村房屋拆迁引发的恶性事件频繁出现在各大新闻上，唯有触目惊心来形容。农村房屋拆迁的进程并不是一帆风顺的，存在着相当大的隐患。拆迁人与被拆迁人之间的矛盾已日益加深，若拆迁问题一直得不到妥善有效的解决，必然会增加社会的不稳定。之所以会频繁出现这类事件，究其原因是我国对于农村房屋拆迁没有明确的法律规定。更多的是一些关于集体土地征收、征用以及对私有财产补偿的原则性规定，令人揪心的是至今还没有一部专门针对农村房屋征收、征用、补偿等问题的法律法规。有关农村房屋拆迁的相关规定和原则只是在《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等法律条文以及土地部门出台的一些办法、听证会中出现，且较为宽泛笼统。2011年施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》也仅是针对城市房屋的征收与征用。另外，各地地方性法规或地方政府规章所规定的标准有很大的差别。因此，农村房屋拆迁在我国拆迁总进程中处于较为尴尬的地位，这就使得农村房屋拆迁工作无法有序的开展进行，不仅损害了农民的切身利益，而且阻碍了地方的经济发展。

三、我国农村房屋拆迁过程中存在的问题

（一）相关法律不健全

截至目前，我国尚无专门的法律针对农村房屋的拆迁问题，农村房屋拆迁适用我国《土地管理法》的相关规定。另外，我国《立法法》第八条第六项规定，对非国有财产的征收只能由法律制定；第九条规定，本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权做出决定，授权国务院根据实际需要，对部分事项先制定行政法规。也就是说只有全国人大及其常委会和授权之下的国务院才能制定征收非国有财产的法律。而实践中农村房屋拆迁的补偿标准是由省、自治区、直辖市规定的，这是违背我国《立法法》和上位法高于下位法法律适用原则的。

（二）公共利益未明确界定

我国宪法规定了，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地进行征收，并给予补偿。宪法在赋予政府权力的同时也做了限定，只有在为了公共利益的前提下才能行使强制拆迁权。尽管做了这样的限定，多地政府还是在公共利益上做足了功夫，比如在城镇化发展的进程中，乡镇政府为了发展地方经济，将农村房屋卖给地产开发商、高尔夫娱乐商等，显然不是为了公共利益。公共利益给了地方政府很大的自由裁量权，在农村房屋拆迁过程中，如果政府遇到了阻碍，就可以堂而皇之的打着为了公共利益需要的幌子来铲除障碍。关于公共利益，根据我国相关法条，都是原则性的规定，并没有具体说明什么是公共利益，所以亟需明确界定公共利益的含义。

（三）行政机关职能缺位

根据《宪法》第十条，行政机关在出于非公共利益目的进行农村房屋拆迁是不能作为拆迁主体的，否则，行政机关会为了少部分人的利益而牺牲大部分人的利益。行政机关作为公权力的行使者，没有理由为了私人的利益去侵害另一部分私人的财产。试想行政机关利用职权将农民的土地低价征用后高价卖给开发商，实际上行政机关充当的既是拆迁主体又是强权一方的角色。如此下来，农村房屋拆迁过程中，政府的权力已蔓延到对公共资源的有价销售，长此以往必然会导致恶性循环。

（四）拆迁程序缺乏公正性

程序公正是实现实体公正的前提和保障，农村房屋拆迁必然也要按照法定程序进行。正如上文所说，我国目前尚没有专门规定农村房屋拆迁的法律，也就没有相关程序的规定。但是，各省、市制定的地方法规、政府规章规定了农村房屋拆迁的内容。不幸的是，这些法规、规章在实践中并没有得到很好的遵守。比如：拆迁公告不全、不实或者在没有拆迁公告的情形下进行拆迁。由于大多数被拆迁人法律意识淡薄，更关心的是补偿金额，这就给拆迁人进行非正规拆迁带来了可趁之机。

（五）拆迁补偿不合理

我国现行农村房屋拆迁的实践中，采用的几种补偿办法均有瑕疵。第一种是“参照城市房屋拆迁”，因为农村、城市房屋的土地所有权归属存在着区别，而且补偿标准不统一、随意性很大，这就很难满足被拆迁农民提出的要求，所以仅靠参考是不能解决所有问题的；第二种是“协商补偿”，即由拆迁方和被拆迁方作为平等的民事主体进行商量进行补偿，可想而知，在此种方式下，被拆迁农民明显处于弱势，而且缺乏法律依据，这就给后续的拆迁工作带来了隐患。

四、完善我国农村房屋拆迁问题的相关建议

（一）制定并完善农村房屋拆迁的相关法律

拆迁过程中所依据的法规大多是行政机关制定的，显然不符合《宪法》和《立法法》的精神。如果任由行政机关既做参与者又做裁判者，那么其制定的法规、规章极有可能会偏袒自己。再根据上文所提的《立法法》第八条和《宪法》第十条，对于农村房屋拆迁法的制定和修改只能由全国人大及其常委会行使，所以确定好立法的主体才能为完善相关法律打好坚实的基础。另外，制定一部专门的农村房屋拆迁法律已势在必行，农村房屋拆迁的本质上是当事人之间的利益冲突，一部专门的法律对拆迁双方当事人的权限、职责等做出明确的规定之后，将有利于拆迁工作的顺利进行。

（二）明确界定公共利益

房屋征收工作要在有合理合法需要的前提下进行，何为合理合法的需要，就是公共利益的需要。公共利益到底是什么？众说纷纭，它具有很强的主观性和不确定性。笔者认为尽早确定公共利益的含义，对解决农村房屋拆迁问题十分有必要。针对公共利益的立法界定，大致分为三类：第一种，概括式，即对公共利益做一个原则性的规定，对哪些具体属于其范围的事项没有明确的列举，代表国家如美国、德国等。第二种，列举式，即列出具体哪些事项属于公共利益的范畴，代表国家有韩国、日本等。第三种，折中式，按照字面意思理解，即对公共利益作出概括性规定后又以列举的方式确定其范围，典型代表如我国台湾地区等。综上，我国可以借鉴这些国家的做法，再结合我国的国情，界定公共利益的含义。

（三）规范行政机关职能

农村房屋拆迁分为两种情形，即公共利益拆迁和非公共利益拆迁。只有当出于公共利益目的进行拆迁时，政府才能行使强制拆迁权。而对于非公共利益目的的拆迁，政府则不能行使国家强制力。对于公共利益的拆迁，由国家对私有房屋来征收，属于国家行为，这里行政机关是作为拆迁主体来行使职权。而另一种非基于公共利益进行的拆迁，属于民事行为，参照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁人和被拆迁人之间的地位是平等的，双方只要符合拆迁法规的规定就可进行，政府则不再具有国家强制力。虽然有的时候，政府会介入拆迁活动，但这属于行政管理。综上，行政机关在农村房屋拆迁过程中应根据不同的情形来确定自己的地位，在公共利益拆迁中是拆迁主体，在非公共利益拆迁中则不是拆迁主体，不享有强制拆迁权。

（四）完善农村房屋拆迁程序并加强监管

程序公正是实现公平和保障人权的重要手段，甚至在某些情况下，程序公正比实体公正更为重要。通过公正、公开、透明的程序设计来保障征收拆迁的公正是大多数国家的做法。以美国为例，美国宪法第五条修正案规定了三个对于有偿征收的要件：正当的法律程序、公平补偿、公共使用。我国可以借鉴国外的做法，并结合我国的国情，在农村房屋拆迁的决定阶段就引入公众参与机制。在该阶段，要赋予农民更多的知情权、参与权，并限制政府单方面的决定权。对于农村房屋补偿安置方案，可以引入听证程序，由专家、农民、政府等多方共同参与听证会，在此过程中互相了解各方的要求，并就出现的矛盾提出协商方案。此外，程序制定再完备，缺乏有效的执行，都是空谈，所以要加强对农村房屋拆迁程序的监管。除了加强对政府权力的监管外，还应加强对村民委员会的监管，因其在实践中经常行使政府的权能。

（五）确立合理的补偿标准

对于拆迁，各方最关注的莫过于补偿金额，这也是最容易产生矛盾的地方，所以确立合理的补偿标准十分有必要。如果说公共利益是对农村房屋拆迁的限制，那么合理补偿则是对农村房屋拆迁的救济，二者相辅相成。如何确立合理的补偿标准，可以从以下几个方面入手：第一，明确补偿的范围。补偿要全面覆盖，不仅针对农村房屋补偿，而且要包括其附属建筑物，比如院落等，要充分保障被拆迁农民的合法权益。第二，确立补偿的标准。笔者认为通过市场价格进行补偿最为公平、合理，如果没有市场定价，就必须通过中介机构进行公正的评估。第三，丰富补偿的方式。目前拆迁的补偿方式包括货币补偿、房屋产权调换两种。笔者认为补偿方式还应包括农民的就业问题，农村房屋拆迁后，农民面对的首要问题是如何生存，失地后他们的生活没了保障。解决农民的生存问题，才是真正考验政府的时候，政府应尽最大的努力，丰富补偿的方式，为被拆迁农民创造好安居乐业的条件。

五、结语

伴随着经济的迅猛发展与城市化进程的不断推进，农村房屋拆迁问题逐渐成为社会的热点话题，虽然政府一直在努力调和矛盾，但是效果不是很明显。所以是时候对各方面存在的问题进行梳理，并逐一给出对策。对于目前农村房屋拆迁中存在的问题，包括：相关法律不健全、公共利益未明确界定、行政机关职能缺位、拆迁程序缺乏公正性、拆迁补偿不合理等，笔者尝试从这些问题出发进行分析，并提出了相应的建议，以期对我国农村房屋拆迁事业有所帮助。

参考文献：

[1]李娟、彭中印.房屋拆迁与土地补偿问题及司法对策.湖南财经高等专科学校学报.2004（20）.

[2]程志明.农村房屋拆迁问题的法律思考.江南论坛.2004（11）.

[3]王才亮.房屋拆迁纠纷焦点释疑.法律出版社.2005.

[4]陈凌.城市化进程中公益拆迁法律制度的理性化思考.江西财金大学学报. 2008（6）.

[5]赖淑春.农村集体土地房屋拆迁法律问题探讨.山东大学学报.2008（5）.