医疗纠纷人民调解的实践模式及启示——以湖南为例

湛欢 刘大华 吴琼

【摘要】近年来，为缓解日趋尖锐的医患矛盾，湖南省各地市积极进行着医疗纠纷人民调解模式的探索，主要包括“行政主导”型、“双机制”型两种模式。各地的医调委在实践中都取得了一定的成绩，但调解模式的探索与完善还需在实现效率与公平的和谐互补以及医调委的中立性和公正性保障方面继续努力。

【关键词】人民调解；模式

本文为2014年湖南省哲学社科基金研究项目“人民调解调处医患冲突的作用研究”（13YBB167）研究成果。

医疗纠纷的人民调解是指在人民调解委员会主持下，以国家法律、法规、规章和社会公德规范为依据，对医疗纠纷双方当事人进行调解、劝说，促使他们互相谅解，平等协商，自愿达成协议，消除医疗纠纷的活动。在医疗纠纷领域引入人民调解机制，是近年来各地人民调解机制和医疗纠纷解决机制的新举措。

2012年10月颁布的《湖南省医疗纠纷预防与处理办法》明确规定全省要建立医疗纠纷人民调解制度。医疗机构所在地的人民调解委员会应当设立专门的医疗纠纷人民调解委员会。医疗纠纷人民调解委员会调解医疗纠纷不得收取任何费用。随后，长沙、郴州、益阳、邵阳、怀化等多地都相继建立了各级医疗纠纷人民调解委员会，同时各地也在医调委的运行模式方面进行着探索。

一、医疗纠纷人民调解实践模式——以湖南为例

从目前的调研情况来看，湖南省内各地的医疗纠纷人民调解模式大致可以归为两大类，分别为“行政主导”型和“双机制”型。

1.“行政主导”型

“行政主导”型模式，是指由医疗纠纷人民调解委员会在没有保险公司参与的情况下，全权负责案件受理、调解工作的模式。由于医调委的工作运行及人员经费主要来源于地方政府的财政支持，所以称之为“行政主导”型。目前，长沙市、益阳市医疗纠纷调解委员会的运行模式就属于这种。

以益阳市为例，益阳市医疗纠纷人民调解委员会与2014年成立，目前已选派聘请7名专业人士作为专职调解员负责中心的日常工作，还聘请律师、基层法律服务工作者、基层司法行政人员等25人为兼职人民调解员。为增强公信力，确保医调委调解纠纷的公平性、专业性、规范性，益阳市医调委组建了由332名法学、医学专家组成的专家库，负责对疑难复杂纠纷提供法律咨询，对医疗事故或过错过失责任进行专家评议，提供医学咨询意见。在医调委的经费方面，益阳市明确要求各级将等纳入财政预算。2015年市医调委经费经追加达50万。

为确保医疗纠纷人民调解组织依法、规范运行，2015年益阳市人民政府审议通过《益阳市医疗纠纷预防与处理试行办法》，同时，确立了医疗纠纷治理联动机制。一旦发生纠纷，卫生行政主管部门、公安机关应及时赶赴现场，与医方一道做好医患双方稳控工作，医调中心工作人员必须第一时间赶赴现场调查取证，及时疏导，引导当事人转入市医调中心接受调解，患方所在地人民政府必须及时派出相关人员参与处置，患方所在村支委负责人必须到现场做好解释工作，劝导当事人进入医调中心接受调解。此外，益阳市确立医疗纠纷人民调解机制。规定医疗纠纷发生后，原则上应当到医调中心进行调处。赔偿金额在1万元以下的，可由医疗机构与患方协商解决，赔偿金额在10万元以上的，应当依据医疗事故技术鉴定或医调中心组织专家评定的意见进行调解。自益阳市医调委成立以来，接受案件80余件，超过90%的纠纷已调解成功，诉求金额1300余万，最终赔付金额390余万。

2.“双机制”型

所谓“双机制”型模式，是指医疗纠纷人民调解机制和医疗责任理赔处置机制相结合的一种调处医疗纠纷的模式。目前，湖南省采取这种模式的包括郴州、邵阳、怀化等地。

以郴州为例，郴州市于2010年9月成立了专门的医疗纠纷人民调解中心，运行经费纳入政府财政预算。为提高化解医疗风险能力，郴州市在全省市州中率先推行医疗责任保险。2012年，市卫生局委托保险经纪公司组织专家进行保险条款的设计后，向二十余家财产险公司发出了竞争性谈判，最终确定4家保险公司组成共保体，为郴州市内的医疗机构提供医疗风险保障。目前，医疗责任保险的覆盖率在二级及以上医院达到了95%，在乡镇卫生院实现全覆盖，诊所和村卫生室的覆盖率也达到60%。2015年全年郴州市参加医责险统保项目的医疗机构达到1907家。

在郴州模式中，医调中心和保险经纪公司负责组建的郴州市医疗责任保险赔偿处理中心（以下简称“赔处中心”），全程参与医调中心或其他人民调解组织的医疗纠纷调解工作，并负责医疗责任保险的理赔工作。对事实清楚，法律责任明确，属于保险责任范围的医疗纠纷，医患双方和解金额（即保险赔偿金额）在1万元（含）以下的案件，依据保险合同授权，医疗机构可以在授权权限内与患者签署和解赔偿协议。医患双方和解金额在2万元（含）以下的案件医调中心的人民调解员可以在授权权限内自主主导医患双方达成和解赔偿（补偿）协议。赔处中心接到调解协议等材料后向保险公司出具保险赔款支付通知单，最后由保险公司支付保险赔款。估计赔偿超过2万元的保险事故赔偿案件应提请赔处中心召开医疗责任保险赔案评鉴委员会，根据相应的法律法规进行定性、定责、定损并做出赔偿决定；调解员根据赔偿决定进行调解。医疗纠纷当事人签署调解协议，承保的保险公司根据评鉴会意见、赔偿决定、调解协议及其他证明材料按照保险合同的约定支付保险赔偿金。2015年郴州医调委接受报案315起，已调解结案241起，调解赔付总金额达到995.69万元。

二、湖南医疗纠纷人民调解实践模式的启示

1.医调模式的探索应趋向效率与公平的和谐互补

医疗纠纷人民调解模式的探索对各地政府而言，都是一次社会管理方面的创新尝试。是否选择人民调解模式，选择何种调解模式，这都需要政府进行一番价值考量。“效率优先、兼顾公平”在很长一段时间里用来解决社会发展进程中面临的紧迫问题，并在强大的政策惯性下被用来解决其它社会问题。考察目前湖南省的几种人民调解模式，就不难发现这一点。比如，益阳为代表的“行政主导”型模式，无论是医疗纠纷治理联动机制还是人民调解的所涉金额划定，都体现了一个目的——高效解决纠纷。实践中，不少患方因不愿走司法程序，适当调整了赔偿诉求金额，最终医疗纠纷得以快速解决。但医患纠纷不同于其他纠纷，于医患双方，纠纷的解决关系到切身利益，不求从中获利，但求公平对待。益阳模式虽体现了高效，但不排除这种高效的实现，是部分患方选择妥协的结果。从长远看，这种模式很可能导致患者在利益权衡之下，放弃这种维权方式，而选择对自己而言能实现利益最大化的、甚至是非法的途径。可见，由于医疗纠纷的特殊性，人民调解模式在效率与公平的价值取向方面必须慎重思量。不能单一进行线性选择，而必须考虑二者的和谐互补。以郴州为代表的“双机制”型模式，因为引入了强制医责险统保制度，将医疗风险转移到了保险机构，并加上第三方保险经纪公司的参与，很大程度上降低了患方的不安全感。在实现效率与公平的和谐互补方面上，有着重要的借鉴的意义。目前，益阳市也在计划引入强制医责险统保制度，逐步完善医疗纠纷的人民调剂模式。

2.医调模式的完善需要保障医调委的中立性和公正性

不管是何种模式的医疗纠纷人民调解机制，都主张“医调委”的独立第三方地位。但实践中，这种“独立性”常常遭到质疑。首先，虽然医调委与政府机关没有隶属关系，当地司法行政机关只是负责指导医疗纠纷人民调解工作，但實际工作中，这种“指导”有时却变成了“干涉”。例如就曾有政府官员要求医调委调解过程中多赔钱的情况。在少数地区，医调委的负责人甚至都是由当地司法机关领导兼任的，如此设置使医调委在公众心中的公信力有所降低。其次，尽管部分地区在处理医疗纠纷方面设立了医调委和赔处中心，但存在着一套人马两块牌子的情况，例如郴州和邵阳。虽然这可能是出于经费或运行方面的考虑，这些人员也只是由保险经纪公司聘请，与保险公司没有关系，但对于患方而言，难免因为“裁判员和运动员是一家”的想法，从而对调解的公正性产生质疑。可见，医调委的中立性和公正性的实现还需要实践者依靠更大智慧加以思虑。只有这样，医疗纠纷人民调解制度才能发挥其应有的作用。

作者简介：湛欢，湖南中医药大学助教，法学硕士；通讯作者：刘大华，湖南中医药大学副教授，医学硕士；吴琼，湖南中医药大学助教，医学硕士。