美菲推动落实《强化防务合作协议》的意图和影响

刘琳

1月12日，菲律宾最高法院判定美菲2014年4月达成的《强化防务合作协议》符合宪法，且不再需要经过议会批准，因为该协议是行政文件，而非条约。这便为美菲两国切实落实协议扫清了道路。

美国新思路：

更注重灵活性和政治可持续性

美菲《强化防务合作协议》为期10年，主要内容是：允许美军以轮换方式在菲律宾驻军，并允许美军车辆、舰船和飞机在“双方议定地点”（主要指菲律宾军事基地）从事训练、过境、支援、加油、临时保养、人员临时驻扎、通信等活动;允许美军在菲律宾预置武器装备、补给和物资;允许美军通过美菲双边安全机制对“双方议定地点”实施作战控制，并对基地设施进行改建或扩建。

从协议内容来看，与冷战时期不同，美军此次将不寻求在菲律宾设立大型永久性基地，而是使用菲现有军事设施，但获准进行改建或扩建，或建立一些临时设施。美军建造的设施，所有权仍归菲律宾所有，美军只有使用权。这是美国在冷战结束后保持在东亚军事存在的主要思路——更注重灵活性和政治可持续性，以防止美军在驻在国的存在因政治因素而受到影响。尽管不再谋求大型永久性基地，但美军获得的许多权利实际上使美国自1992年完全从菲律宾撤出后得以真正地重返。此外，该协议还要求美菲“加强双方军队的作战互通性”，要求美国帮助菲律宾推动其军事现代化，以及发展海上安全、海上态势感知及人道主义援助和救灾能力。

2016年1月20日，菲律宾示威者冲击美国驻菲使馆，焚烧美国国旗、泼红漆，抗议菲律宾最高法院裁定美菲《强化防务合作协议》不违宪。

协议达成乃各取所需

从美国方面来看，自奥巴马政府上台后便积极推动将美国全球战略重心转向亚太，实施“亚太再平衡”。2016年1月，美国战略与国际问题研究中心发表的报告《亚太再平衡2025：能力、存在和伙伴关系》指出，美国长期以来在亚太的主要关注是防止一个敌对霸权的兴起，而当前美最主要的担忧是中国的“胁迫”行动，特别是在海洋争端问题上。美国亚太防务战略的三大支柱之一，就是盟国、伙伴和地区组织的作用，并再次重申必须强化美国与盟友的伙伴关系。菲律宾作为美国在亚太的五大传统盟国之一，位于美国在亚太打造的“三层岛链”中第一岛链的中间，又濒临南海东部，地缘战略地位十分重要，曾被美国麦克阿瑟上将称为“最好的群岛”。美国如果能在菲律宾立足，将大大缩短介入南海事态的时间，强化对南海的干预能力，因此近年来菲律宾在美国亚太战略中的地位明显上升，被美国视为推进“亚太再平衡”的重要支点。

而从菲律宾方面来看，因为南海问题的升温，菲律宾迫切需要美国为其撑腰，增加与中国抗衡的砝码。菲律宾与美国启动关于《强化防务合作协议》的谈判和磋商便始于2012年4月中菲黄岩岛对峙事件之后不久。

事实上，黄岩岛事件仅仅是一个催化剂。奥巴马政府上台后，基于在南海问题上的共同利益及相互需要，美菲防务关系呈现出不断加强的趋势。近年来，美国政要多次造访菲律宾，为其撑腰打气。2011年时任美国国务卿的希拉里在访问菲律宾期间，还用“西菲律宾海”指代南海。美军舰艇也频繁造访菲律宾港口，据菲外交部统计，仅2012年就有197艘美军舰只访问了菲律宾。此外，美菲双方于2012年启动了外长和防长“2+2”会晤机制，美国还承诺在海上态势感知、海上接触及其他与菲律宾领海和邻近海域有关的问题上加强对菲支持，包括提供武器装备，为菲律宾海岸警卫队和海军提供培训等。签署《强化防务合作协议》是双方防务合作不断加强的结果，也为继续推进相关合作提供了条件。

协议落实仍面临挑战

美菲《强化防务合作协议》只是一个框架性协议，双方要落实协议，还必须就具体细节达成“执行安排”。因此，协议的实施可能还面临一些挑战。首先，虽然双方在合作的总体意向上是一致的，但在具体磋商执行协议的安排时仍可能产生分歧，因为协议的不少规定是比较笼统和原则性的，双方的理解会存在偏差。例如，美军到底可以使用菲律宾哪些基地？可以预置哪些装备？可以对基地设施做出何种变动？可以轮换驻扎多少人员？这些都没有确切的规定。

其次，美菲双方国内政局变化也可能影响协议的落实。今年6月，菲律宾总统阿基诺三世任期将满，其继任者能否仍像他那样积极推动协议的落实，目前还存在不确定因素。事实上，菲律宾部分议员已经表示，希望新政府能够缓和与中国的关系，在更加理性、减少美国压力的状态下与中国探讨彼此之间的争议。而美国总统大选也将在年底举行，美新政府是否会延续奥巴马政府的对菲政策，也会影响协议的执行。

第三，尽管菲律宾最高法院判决协议符合宪法，但不可否认的是，协议在菲律宾国内一直有巨大争议，即使判决出来后，争议也未完全平息，主要是由于一些民族主义者和左翼政党有着较强的反美情绪。他们认为新协议等同于重建永久性美国军事基地，而菲美关系将重回冷战时的“特殊关系”时代，可能损害菲律宾的主权，并进一步在南海问题上挑衅中国。冷战时期美国军事基地是美国对菲新殖民主义的象征，而菲律宾国内民族主义有着悠久的反美国军事基地的传统。而且，冷战时期美国在菲军事基地不时发生美军人员枪杀菲律宾平民的案件，在菲律宾社会和舆论都有着糟糕的历史记录。此外，还有部分国会议员认为协议违反了菲律宾1987年宪法中“菲律宾领土不允许外国军事基地、部队和设施驻扎，除非该条约得到参议院票决通过”的规定，而阿基诺政府坚称《强化防务合作协议》只是行政协议，而非两国正式条约，因此不需要议会批准。由于菲律宾国内的反对，协议从达成到获得授权历经了一年多。最终菲律宾最高法院裁定该协议符合宪法，表明在当前南海局势日益紧张的情况下，菲还是选择了以应对领土主权争端为优先的战略，进一步接近美国，以便利用美国的支持来与中国抗衡。但这并不能保证未来协议的具体执行过程会一帆风顺，一些偶发的事件也许会再次引发菲律宾国内的民族主义情绪。

美菲下一步的行动及影响

不管怎样，基于各自的国家利益，即使出现政权更替，美菲强化防务合作的总体趋势是难以改变的。由于消除了菲国内的法律障碍，美菲将会加快推进协议的落实。根据菲国内媒体有关报道，菲律宾已经提出可以允许美国使用其八个基地，包括新怡诗夏省的马格塞塞堡、邦板牙省的巴萨空军基地和克拉克空军基地、位于巴拉望岛的安东尼奥·包蒂斯塔空军基地等。此外，菲律宾苏比克海军基地也是双方的重要选项之一。预计美菲今年将会就基地使用等具体问题展开磋商。如果达成协议，美国在菲律宾的军事存在无疑将进一步加强，同时美国开展所谓“航行自由”行动也有了更为有力的支撑。

在当前南海局势持续紧张的情况下，美菲推动落实《强化防务合作协议》，会对地区安全产生较大影响。一是美军重回菲律宾，南海局势可能变得更加复杂和危险。在过去一两年里，美国已经明显加强了与越南的军事关系，在新加坡部署了濒海战斗舰和反潜巡逻机等，如今又能使用菲律宾的军事基地。有专家估计，虽然协定没有明确说美军可在菲律宾基地部署多少人，但在未来十年可以部署多达几千人。这些无疑让美军在干涉南海事务方面更加便利。美国如此“深度”卷入，南海局势将比前几年更加复杂。二是菲律宾将会获得美国更多的帮助。根据美国白宫新闻办公室发布的“支持东南亚海上能力建设”清单，2015年美国向菲律宾提供了7900万美元的军事援助，美国还打算继续支持菲律宾“国家海岸监视系统”建设并通过“全球安全应急资金”向菲律宾提供援助，支持菲律宾海上舰船维修能力建设，并向菲提供培训、执法和情报支援。

美菲强化防务合作，反映了其加强对华威慑、联手对我在南海维权行动进行反制的意图。同时也可能使菲律宾在美国的支持下，在南海采取更为大胆的行动。因此，此举不仅不利于南海的和平稳定，反而可能会加剧南海局势的动荡。对此，我们应保持密切关注。

（作者为军事科学院外军部亚非军事研究室副研究员）