以新发展理念实现转型升级

张鸿飞

党的十八届五中全会是我国即将进入全面建成小康社会决胜阶段召开的一次重要会议，吹响了实现第一个百年奋斗目标的冲锋号。全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》 （以下简称《建议》），提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，是“十三五”时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，是解决当下问题、破解发展难题、主动适应和积极引领经济发展新常态的根本遵循。公路交通作为江苏综合交通运输体系的基础和率先发展的领域，基础设施已率先基本实现现代化，行业转型升级迈出重要步伐，养护管理现代化建设取得阶段性重要成果。但对照十八届五中全会精神和率先构建现代综合交通运输体系的要求，制约普通公路行业转型发展的体制机制深层次矛盾和问题尚未得到根本解决，传统发展路径模式的依赖惯性还较大，发展中系统性、结构性问题亟待破解，公路行业自身建设和可持续发展能力有待增强。

坚持创新发展，把创新贯穿发展始终，着力破解发展难题，以此作为公路交通蓬勃发展的第一动力

创新精神始终贯穿于江苏公路交通发展之中。20世纪80年代以来，尤其是“十五”开始，江苏公路基础设施建设在全国率先开创了高速公路、普通国省道和农村公路三大路网协调发展的新格局，到“十一五”末江苏公路基础设施率先基本实现现代化。“十二五”期间，江苏公路交通从快速增长转入提升完善新阶段，公路基础设施建设向全面服务现代综合交通运输体系构建转变，更加注重结构调整和衔接优化，更加注重生态环保和安全品质。与此同时，转型升级、养护优先的发展方针率先在江苏落地生根，江苏在夺得“十一五”全国干线公路养护管理检查冠军的基础上，全力冲刺争取二连冠。

“十三五”期间，随着国家大力推进经济转型升级、新型城镇化以及区域协调发展，加之资源环境等客观条件的约束，江苏公路发展条件与比较优势都发生了深刻变化，体制、机构、职能、人才队伍、资金保障、基层建设等各个方面也都面临着诸多问题，必须从依靠资源要素转向创新驱动。一是在发展方向上，基于全省转型发展、经济新常态的新形势要求，明确普通公路在现代综合交通运输体系中的功能定位：普通公路是覆盖范围最广、服务人口最多、提供服务最普遍的交通基础设施，公益性、基础性的属性特征尤其突出，以服务短途运输为主，强化与综合交通枢纽衔接、保障公路运输通道的应急功能。通过梳理和分析当前普通公路的强项和短板，明确“十三五”普通公路发展战略，补齐短板，切实提升路网整体运行效率，加快推进公路养护管理现代化进程，有效支撑和促进现代综合交通运输体系建设。二是在发展思路上，要在充分认识公路发展一般规律的前提下，把握当前江苏普通公路发展特征：公路建设调速换挡、公路养护压力急增、公路管理后劲不足。而社会公众对公路出行安全、出行信息、出行环境、出行便利性、出行舒适度提出更高要求。“十三五”发展思路，应在路网基本实现现代化的基础上，按照“先存量后增量，挖掘存量潜力，发挥路网效益”的发展战略，以全面创建“畅安舒美”路为抓手，全力推进公路改善工程、干线公路互联互通工程、安全生命防护工程、干线路网监测体系、养护工区标准化、超限卸驳载点规划。三是在管理体制上，破解现有管理体制突出矛盾，适应“十三五”以及今后一个时期的要求，加快普通公路转型发展和战略调整，科学合理划分公路事权，按照财权事权统一原则，明确各级政府普通公路事权划分及相应支出责任，深化管理体制改革，完善投融资保障机制、人才队伍建设机制和行业监督管理机制。

坚持协调发展，强化区域协调发展引导性和

基础性作用，与综合交通网络实现无缝衔接，

以此作为公路交通均衡发展的内在要求

加快发展综合交通运输体系，是适应全面建成小康社会的必然要求。经过多年的建设，江苏交通运输已经进入了各种运输方式融合交汇、统筹发展的新阶段。江苏公路作为综合交通运输体系的基础和率先发展的领域，网络结构显著改善，对促进区域和城乡协调发展做出了重要贡献。但长期形成的一些结构性矛盾尚未根本改变，主要表现为：苏南城镇连绵带区域普通干线公路难以适应构成复杂化的高强度交通，六大经济薄弱片区及黄河故道区域交通基础设施仍然比较薄弱，苏中、苏北地区行政村双车道四级公路通达比例还比较低，城市道路与公路衔接有待进一步完善。推动公路交通协调发展，是化解结构性矛盾的必然选择。一方面，以构建现代综合交通运输体系为目标，合理配置和优化整合公路交通资源，促进与其他运输方式的深度融合，统筹与其他运输方式在区域间、城市间、城乡间的协调发展，加强与新增综合交通枢纽的衔接，提升综合交通枢纽集散公路功能，重点提升快速集散公路运行效率、安全保障水平，进而提升综合交通运输体系整体优势。另一方面，主动适应全省区域特色发展要求，积极调整公路建设重点，通过政策引导、规划计划、标准规范等，实施差别化建设策略，按照“先通后畅”思路，加快经济薄弱地区公路基础设施建设步伐，改善交通出行条件，引导和支撑区域经济发展；打通省级、城际间断头路，充分发挥区域路网整体优势；全面完成农村公路提档升级工程，加大农村公路危桥改造力度，推进城乡交通一体化进程；加大苏南地区干线公路快速化改造支持力度，加快构建以高速铁路、高速公路、城市快速路以及干线公路快速化为主体的快速道路运输体系，支撑苏南城镇连绵带可持续发展。

坚持绿色发展，狠抓节能减排与生态保护，

提升公路管理效能，以此作为公路交通

可持续发展的必要条件

加快发展绿色公路，是建设生态文明的基本要求，是转变公路交通发展方式的重要条件，也是实现交通运输与资源环境和谐发展的应有之义。党的十八大首次把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总布局，对加快构建绿色低碳公路交通体系提出更高要求。公路交通在新的形势下，必须更加注重可持续发展，将绿色循环低碳发展理念贯彻到规划、设计、建设、养护和管理的全过程，实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。一是建立健全公路绿色发展管理机制。践行生态环境保护、集约节约发展理念，全面推进公路管理科学化决策，严格落实生态环境保护、耕地保护、资源节约理念，鼓励现有公路设施的改造升级，完善公路绿色发展监督管理机制。二是加快公路管理装备现代化建设步伐。以提升管理效率为目标，加快建设路网运行监测体系，推进公路执法装备标准化，全面推广公路养护机械设备成套化、标准化，提升公路管理效能，减少公路行政执法和养护作业对公路的占用。三是推动公路交通转入集约式发展轨道。以节约资源、降低排放、保护环境为目标，在规划、设计、建设、养护和管理等各个环节，完善以需求为导向、以企业为主体、产学研相结合的创新工作体系，着重研发成套化养护机械设备、大数据智能分析与决策系统、节能减排三新技术，继续加大科研成果转化力度，不断提升公路科技生产力、社会效益和环境效益。

坚持开放发展，以治理体系现代化为指导，

破除一切因循守旧的思想观念和体制机制，

以此作为公路交通科学发展的必由之路

当前，公路交通条线性强的管理体制，与国家深化行政体制改革，创新行政管理方式，建设法治政府和服务型政府，使市场在资源配置中起决定性作用的发展导向，仍然存在较大的差距。“十三五”是国家全面深化改革的关键期，公路交通要以此为契机，在重要领域和关键环节的改革上取得决定性成果。一是科学界定政府与市场边界。转变公路管理机构职能，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。进一步拓宽社会参与公路治理体系，要在政策制定、运营管理等环节过程中引入社会组织和公众的参与，通过委托合同等方式向社会购买事务性管理、公路信息服务、公路数据挖掘等服务，培育工程设计咨询、工程建设、养护工程规范统一的市场，加强市场活动监管，提供小修保养、应急处置等公共服务。二是促进法治公路顶层设计。将公路顶层设计纳入法治轨道，牢固树立法治思维，用法治理念和法治方式促进顶层设计的科学性，深化城乡道路一体化管理体制改革，推进公路与城市道路技术标准、建设管理、养护管理、行政执法、运营管理等改革，界定交通、公安、住建等部门之间的职能和责任，建立信息共享机制、执法联动机制等，全面提升城乡道路服务水平。三是优化行政运行机制。持续推进简政放权、放管结合，优化公路机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，激发各级公路管理机构的创造力和活力，突出责任落实，确保权责一致。

坚持共享发展，准确把握公路的公益属性，

不断提高服务保障民生水平，以此作为

公路交通和谐发展的本质要求

公路交通是民生改善的重要领域之一，必须把促进社会公平正义、增进人民福祉作为出发点和落脚点，让发展的成果更多更公平地惠及全体人民，实现包容性发展。一是提升普通公路基本公共服务均等化水平。强化公路交通对区域协调发展、城乡协调发展的支撑，集中力量改善六大片区及黄河故道地区的公路交通条件，促进地方经济发展，加快农村公路提档升级工程实施，为城乡交通一体化提供坚实的保障。二是全面提升公路安全保障水平。按照国务院办公厅《关于实施公路安全生命防护工程的意见》，以防事故、保安全、保畅通为目标，全面推进普通公路安全生命防护工程。完善公路应急处置体系建设，与地方政府应急处置体系无缝衔接，实现应急处置队伍专业化、预案标准化、流程标准化，全面提升公路保畅能力。三是推进公路关联性产业升级转型发展。以重大基础设施项目为抓手，科技攻关公路桥梁标准化建造技术，培育现代化公路桥梁建造产业。尝试并推进公路基础数据、监测数据公开共享，鼓励社会企业参与道路出行信息服务。

（作者系江苏省交通运输厅公路局党委书记）

责任编辑：高 莉