商品房屋租赁管理比较分析及政策建议

文/黄程栋

商品房屋租赁管理比较分析及政策建议

文/黄程栋

住有所居是人的基本权利，居住权的实现依赖房屋租赁和房屋买卖，但是，基于置业观念、投资增值等多种因素的考量，住房市场呈现“重买卖轻租赁”的局面，严重阻碍了租赁市场的健康发展。从我国租赁市场的现实情况来看，主要问题在于：租赁房源供应不足，价格持续上涨；租赁需求流动性大，租赁关系不稳定；专业租赁经营机构缺乏，市场秩序混乱；租赁合同备案尚未形成自觉行为，不利于政府监测监管；群租、违法出租“回潮”严重，治理难度极大。2015年以来，国家有关部门陆续发布了《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》、《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》、《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》等一系列文件，明确了以建立购租并举的住房制度为主要方向深化住房制度改革的发展思路。因此，无论从微观满足租赁住房需求，还是从宏观住房制度改革考虑，商品房屋租赁管理问题的相关政策研究都迫在眉睫。本文拟通过对国内现行14部法规的研究，重点对租金制定、租赁纠纷解决、利益相关者权益保护、租赁管理等关键环节进行梳理讨论，并提出进一步完善政策的意见。

一、商品房屋租赁管理法规比较分析

（一）房屋租金制定的法规比较分析

《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《房地产管理法》）规定由租赁双方协商议定租金和其他租赁条款。北京、上海、武汉、广州、厦门、海口等地规定房屋租金在合同中进行约定，深圳、天津、成都则是参照政府房屋租赁指导租金，约定租金数额（见表1）。其中一些城市还做了进一步规定，如上海明确规定租赁期限为1年或1年以下的，租赁当事人应当在租赁合同中一次性约定租金标准，租赁期限为1年以上的，每年只能调整一次租金标准，租赁合同期内出租人不得单方面提高租金标准，但另有约定的从其约定。规定对房屋租赁市场价格的稳定起到一定作用，有效防止出租人肆意哄抬房租价格，维护了租赁市场的发展秩序。

但是，“参照政府房屋租赁指导租金，约定租金数额”实施难度较大。一方面，房屋租赁是市场行为，是房屋使用权在某一时段的让渡，因其涉及的资金相对房屋买卖较少，所以房屋租赁行为大多都是出租人和承租人之间进行交易，政府很难参与；另一方面，确定房屋租赁指导租金也是极其复杂的工作，如果随意制定租赁指导价格，则其很难发挥作用。另外，北京规定“租赁市场在短期内出现较大波动，政府可以采取必要的临时干预措施，稳定租赁市场”这一操作也需要相应的细化规则，这里可能涉及如下问题：如何确定房租在短期之内发生了较大波动？可以采取的干预措施有哪些？干预措施的启动需要哪些程序，什么时候可以结束？这些问题如果不能进一步细化，其政策效果也将大打折扣。

表1　房屋租金制定的比较

（二）租赁纠纷解决的法规比较分析

各地管理办法中关于租赁纠纷的解决较为一致，有三种方式：第一种，出租人、承租人在房屋租赁活动中发生纠纷的，应当协商解决；第二种，协商不成，出租人、承租人可以向人民调解委员会、房地产中介行业协会、建设（房屋）行政部门或者其他相关单位申请调解；第三种，可以依法申请仲裁或提起诉讼。

但是，实际发生租赁纠纷时，上述三种方式并不能很好地维护承租人的利益。在租赁市场中，出租人大多处于强势地位，承租人一般处于弱势地位，当因出租人随意上涨房租而发生争执时，大部分的结果都是承租人被迫搬离住所。由于人们对人民调解委员会、中介行业协会等机构不了解，大多不会向其申请调解纠纷，而向法院申请仲裁或提起诉讼，因程序复杂、周期较长，实际通过法院解决纠纷的案例较少。虽然在租赁政策中都提供了三种解决纠纷的渠道，但是由于上述种种原因，当发生纠纷时，承租人往往成为弱势群体。

（三）利益相关者权益保护的法规比较分析

利益相关者权益保护不仅仅保护出租人、承租人，而且保护相邻关系人（见表2）。在目前国内租赁市场中，承租人处于弱势地位，所以各地都明确了对承租人权益的保护，例如：未经承租人同意，出租人不得擅自缩短租赁期限、增加租金；承租人对承租的房屋在同等的条件下有优先购买权和优先续租权；房屋在租赁期限内因买卖、继承、赠与等发生所有权变动，不影响租赁合同的效力。租赁市场的健康发展，出租人权益的保护也是应有之义，《租赁房屋治安管理规定》明确了房屋出租人和承租人的治安责任，地方政府在政策文件中作了进一步明确，例如：承租人做出不当行为，出租人可收回房屋并由承租人承担损失；承租人未经出租人同意逾期不迁出房屋的，出租人有权追收占用期间的租金。其中，《天津市房屋租赁管理规定》还对相邻关系人的保护进行了规定，出租商住两用楼的底商用于餐饮、娱乐、洗浴、洗染等经营活动的，房屋出租人应当事先征得房屋相邻关系人的书面同意，并应当按照国家和本市有关规定办理相关手续。

表2　利益相关者权益保护的比较

虽然，国内已经出台的政策对出租人、承租人、相邻关系人的利益保护或多或少都有所涉及，但是缺乏相关实施细则，例如：如何确保承租人优先续租、优先购买承租房屋的权利？违法建设、危险房屋等不得出租，那么不得出租的房屋由哪些部门认定，认定标准是什么？出租人应当履行对出租房屋进行安全检查、及时发现和排除安全隐患等义务，在进行安全检查、排除安全隐患需要资金投入的前提下如何使得出租人有动力履行这些义务？

（四）租赁管理的法规比较分析

《房地产管理法》第五十四条规定：“房屋租赁，出租人和承租人应当签订书面租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款，以及双方的其他权利和义务，并向房产管理部门登记备案。”各地出台的租赁管理规定对房屋租赁登记备案均做出了规定，这也是地方政府对租赁市场监测监管的有效抓手（见表3）。北京、上海、杭州、海口等地在规定中要求建立房屋租赁综合信息系统平台，以对租赁情况实行动态管理，其中，上海要求市房屋行政管理部门推进建设租赁合同登记备案信息系统，实行网上登记备案，并纳入房地产市场信息系统。北京、广州、武汉、海口等地在规定中要求建立日常巡查制度，对房屋租赁情况进行日常检查。其中，《广州市房屋租赁管理规定》中还要求：“房地产中介服务机构提供租赁经纪服务的，应当告知房屋租赁当事人办理房屋租赁登记备案手续，并每半个月将通过本机构中介服务签订房屋租赁合同的双方当事人姓名、房屋所在地的具体情况告知市房地产租赁管理所。”“物业管理公司不得阻挠行政机关工作人员以及街道、镇出租屋管理服务中心依法执行公务，并每半个月将本公司物业管理服务区域内存在房屋租赁关系的双方当事人姓名、房屋所在地的具体情况告知市房地产租赁管理所。”

合同租赁备案是政府主管部门掌握出租行为并进行监管的唯一办法，但出租人一是怕麻烦，二是怕住房租赁税负较重，三是认为出租房屋本身是双方的事情，因而采取各种办法躲避政府的监管。为了逃税和规避监管，房东大多不愿对租赁合同依规备案，使政府部门掌握的市场信息较少，加大了管理难度。

二、政策建议

当前，在购租并举作为住房制度改革方向的背景下，加快培育和发展住房租赁市场有着更深刻的意义。一方面，发展租赁市场能够满足“不让买”（被限购人群）、“不愿买”、“买不起”、“未入住”等群体的住房需求，促进其住房权的实现；另一方面，从长远来看，它是建立健全房地产市场体系、促进房地产市场平稳发展的需要。因此，要大力培育和发展住房租赁市场。在政策层面，还需要从以下三个方面加以完善：细化政策规定，规范市场行为；扩大租赁住房房源，增加住房供应；多部门合力，加强监测监管。

（一）细化政策规定，规范市场行为

国内长期“重市场，轻租赁”的做法导致了虽然目前国内很多城市已经制定了房屋租赁政策，但是在关键问题上表述过于原则，影响了其政策效力。地方政府应该在国家进行建立租售并举的住房制度改革的指导下，结合《关于加快培育和发展住房租赁市场》的相关要求，对制定的房屋租赁政策进一步细化，例如经营租赁机构的培育。调研发现，一些经营租赁机构在进行规模出租时收回成本的时间一般是三年，这对逐利的资本显然吸引力不足，因此，既然要培育经营租赁机构，就必须解决企业的盈利问题。另外，各地的租赁政策对承租人都作出了保护性规定，但同时也要注意不能过度保护承租人的利益，而使出租人的利益受损，否则出租人会降低出租意愿，使得市场上可供出租的房源进一步减少。

（二）扩大租赁住房房源，增加住房供应

租赁市场发展、完善的前提条件是市场上有大量可供出租的房源，房源的获取通过新建和存量两个市场获得。首先，从新建市场考量，住建部发布的《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》指出，要支持房地产开发企业将其持有的房源向社会出租。这一思路不仅有利于快速去库存，而且将形成住宅产品租售并举的全新盈利模式。就目前国内情况而言，一线城市和二线核心城市及其周边地区，往往有着发达的产业集聚，汇聚了相当的缺乏核心城市购房能力但租房需求强烈的人群，但是，这些区域库存量较少，难以利用库存去满足租房群体的住房需求；与此同时，库存量较大的三四线城市，租赁需求并不旺盛。由于房地产是不动产，无法在一二线和三四线城市之间实现需求和供给的匹配。为了满足部分一二线城市的租赁需求，可以借鉴上海在出让土地时的自持要求。

另外，在一二线城市，由于土地资源相较于住房需求的稀缺性，租赁市场必须充分激活存量住房。存量住房用于房屋租赁不仅可以扩大房源，而且可以提高其利用效率，在房源和客源之间进行有效匹配也尤为重要。在扩大房源方面，可以采取以下措施：首先，在不动产登记的基础上，逐步推广房产税，对拥有多套房产的，如果房屋用于出租，可根据实际情况对房产税进行减免；其次，学习国外经验，设置房屋空置税，减少房屋空置，提高房屋利用效率；再次，对于积极将房屋进行出租的出租人，可对其房屋进行优先修缮，其经营可享受一定程度的税费减免。在房源和客源之间进行有效匹配方面，可在现有中介机构网上挂牌的基础上，由地方政府主管部门或行业协会建立房源、客源平台，要确保房源的真实性和更新的及时性，这样不仅方便出租人和承租人，而且可为政府获取租赁市场相关情况奠定坚实基础。

（三）多部门合力，加强监测监管

房屋租赁涉及建设、价格、工商、财税、人口、计生等多个部门，而且目前租赁市场混乱，租赁信息虚假、群租等多种问题频繁发生，因此，有必要由房屋管理部门牵头，建立房屋租赁市场联席会议机制，加强信息互通交流，齐抓共管，形成合力。

地方政府部门应当建立房屋租赁价格的监测制度，可以通过制定房屋租赁价格指数加以监测。通过调查和样本选择、基期确定、价格测算、指数计算、指数调整等形成房屋租赁价格指数，对本地区房屋租赁市场租金情况进行监测、预警，通过定期公布，引导租赁市场的健康发展。编制房屋租赁价格指数，首先，能够方便消费者了解房屋租赁市场、选择合适房屋租赁，指数中反映了不同地段、不同结构、不同居住环境的住房价格，能够方便人们作出更好地选择。其次，它能够给住房投资者投资决策和评估、咨询等机构进行中介咨询提供科学支撑。再次，房屋租赁价格指数不仅能够反映市场过去和现在的情况，而且能够预测未来的发展走向，可为住房行政主管部门进行市场监控、政策调整提供科学依据。

在租赁市场监管方面，目前国内普遍采用房屋租赁登记备案制度，但是，由于备案率较低，这一制度并未发挥应有作用。笔者建议对租赁备案进行更多的捆绑。从长远来看，可以对每套房屋进行全生命周期的记录，从房屋交付使用开始对房屋进行信息记录，这样便于全过程管理。另外，由于部分房地产经纪机构扰乱市场交易，可以借鉴 “上海各大商业银行暂停与太平洋等6中介合作1个月”的做法，对经纪机构加强管理。

（作者单位：上海市房地产学科学研究院）

注： 14部政策文件分别是《中华人民共和国城市房地产管理法》、《商品房屋租赁管理办法》、《房地产经纪管理办法》、《租赁房屋治安管理规定》、《北京市房屋租赁管理若干规定》（2011年修正）、《上海市居住房屋租赁管理办法》（2014年修正）、《广州市房屋租赁管理规定》（2010年修正）、《深圳经济特区房屋租赁条例》（2013年修正）、《天津市房屋租赁管理规定》（2004年修正）、《厦门市房屋租赁管理规定》（2010年修正）、《杭州市居住房屋出租安全管理若干规定》（2016年1月1日起施行）、《海口市房屋租赁管理条例》（2015年12月1日起施行）、《武汉市房屋租赁管理办法》（2011年3月15日起施行）、《成都市房屋租赁管理办法》（2008年7月1日起施行）。