新时期我国PPP模式存在的问题及对策研究

2016-11-17 02:57李娟芳许昌学院土木工程学院河南许昌461000

安徽建筑 2016年5期

李娟芳（许昌学院土木工程学院，河南许昌 461000）

李娟芳（许昌学院土木工程学院，河南许昌 461000）

在我国公共项目建设过程中，采用PPP模式对拓宽融资渠道、减轻地方政府投资压力、增强政府融资透明度、为社会资本进入公共项目领域拓展投资途径等都具有重要意义。建立长期合作伙伴关系，在有关单位或私人获得利益的同时，政府部门也能实现自身职能。但我国在推行PPP模式过程中，存在PPP模式法律体系不健全、风险分担机制不合理、现行监管体系不完善等众多问题，为此，文章在梳理我国PPP发展阶段的基础上，对我国PPP模式存在的问题提出了对策建议。

PPP模式；基础设施；问题；对策

随着我国公共项目建设的快速发展，政府部门提供公共物品的负担不断加重，仅靠国家预算内资金已无法满足公共项目建设的需求，另一方面，私营经济的不断发展壮大，为其参与公共项目建设奠定了良好的物质和技术基础。基于此，公私合作伙伴关系（PPP）项目在我国公共项目建设领域的作用也越来越显著。PPP模式是政府部门和私营企业合作运营，建立长期合作伙伴关系，在私人部门获得利益的同时，政府部门也能实现自身职能。PPP模式不仅仅是一种简单的融资模式，它同时将企业拥有的新技术和政府机制创新融合起来，可以说整合了政府供给模式和市场供给模式各自优势，不仅能够极大地缓解政府提供公共产品的投资压力，同时对提高公共项目服务质量及运营管理效率也有极大促进作用。实际上，近几年我国在建的PPP项目不在少数，然而，由于大家过多的关注PPP模式的优点，对其存在的问题认识不足，导致在实际操作过程中出现了很多问题，例如PPP模式法律体系不健全、风险分担机制不合理、现行监管体系不完善等，因此，如何将政府部门和私营企业有机结合，提供项目建设运营效率，将成为今后PPP项目发展的重心。本文从我国PPP项目当前存在的问题入手，深入剖析项目失败原因，并提出推进PPP项目的对策建议。

经过多年的实践探索，我国在推广应用PPP模式方面已初见成效，可以说，PPP模式是当前我国基础设施建设和城镇化建设快速发展的助推器。但是我们也应该意识到，PPP模式在我国的实践尚不成熟，仍然存在诸多问题需要不断完善。

在PPP模式中，政府部门和私人部门之间的地位并不平等，可以说拥有行政权力的政府部门处于绝对优势的地位，如果没有系统、完备的法律法规体系约束，PPP模式很难有效运行。究其原因，政府部门难免会运用手中的权利将自身意愿强加给私人部门，使私人部门利益受到或多或少的损害，严重的甚至会导致整个PPP项目的失败。因此，为保证公私双方的权利义务能够顺利实现，在PPP项目运行过程中，应有相应的法律法规作支撑。然而到目前为止，我国还没有出台一套针对PPP的系统、完备的法律法规。尽管2015年4月25日，在国务院的同意下，六部委联合发布了《基础设施和公共事业特许经营管理办法》，被业界认为是我国PPP模式的“基本法”，但特许经营只是PPP模式的一个分类，该法并不适合其他两种PPP类型。当然，财政部对于《中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》已经征求意见结束，但最终该稿是否继续修改以及何时发布尚是一个未知数。即使该部法规最终能尽快发布，操作环节的具体指引仍有待落地[1]。除了立法缺位之外，目前各部委出台的规范性文件之间也缺乏相应的协调性，甚至出现矛盾现象，使地方政府及社会投资者无所适从。没有强有力的法律法规体系支撑，PPP项目在运作过程中必然会发生各种问题，例如合同不规范、流程不合理、纠纷难以协调等，对PPP项目的建设和运营都将产生不利影响。此外，法律法规体系不健全，也会大大挫伤私人部门投资基础设施的积极性，对PPP模式在我国的推广应用造成一定的制约。

PPP项目实施周期一般比较长，利益相关者众多，各方关系错综复杂，可以说风险在整个项目实施过程中无处不在、无时不有，并且由于缺乏数据和实践调研资料，很多潜在风险难以识别，这无疑给项目的成功实施带来隐患。由于PPP项目在我国还没有成熟的操作模式，亦未形成行之有效的风险共担机制，使得公私双方合作过程中难以发挥各自优势，最终导致项目破产。另一方面，由于没有形成风险共担机制，地方政府为提升政绩或吸引资金等给企业过多承诺，包括过高的投资回报率、过长的经营期、甚至运营风险等全部兜底。亦或是另一个极端，政府通过各种手段诱惑企业签订PPP合同后，利用其强势地位，将风险和责任转嫁给企业，由社会资本承担主要风险，对社会资本极为不利。中国北方某市水厂BOT项目，运营风险全部由政府承担，遭受巨额亏损[2]；安然公司投资的大博电厂，汇率风险和市场风险几乎全部由政府承担，最终导致了项目的失败。

PPP模式的投资主体主要为政府部门和社会资本，社会资本的资金来源主要是私人资本，私人资本以盈利为目的的特性决定了其在建设运营过程中不会过多关注社会公共效应，其更多的是关注投资金额和成本压缩[3]。由此，要想使PPP项目健康发展，必须建立健全的监管体系，这对公共产品市场化运作的重要性是不言而喻的。公共产品的特性决定了其很难完全由市场运作，主要还是由政府主管部门负责建设，受政府政策和行政管制的影响比较大。因此，在PPP项目建设及运营过程中，很容易受到政策层面的影响，再加上PPP项目运营周期一般比较长，有些项目甚至要跨越多届政府，决策层对项目的规划或决策一旦有了新的改动，将给项目带来无法预知的政策风险，不仅会影响到项目的成功运营，甚至会给私人企业带来利益方面的损失。政府方面也将会因其做出的改变而承担一定的赔偿责任，甚至兜底政策风险。由此可见，政府在项目建设和运营过程中的监管和协调十分重要。如果没有健全的监管机制或监管体系不完善，很难对PPP项目私营投资者产生有效监管，项目的建设质量及运营效率也很难到达预期效果。而在目前阶段，我国现行的PPP项目监管体系还不是很完善，规制能力也有待进一步提高。

从成功运用PPP模式的各国经验来看，只有建立完备、清晰的法律法规架构，才能保证PPP项目的有效运作并发挥其应有的优势。如英国、美国、日本、韩国、澳大利亚、加拿大等国针对PPP模式建立了适合本国的法律法规，为PPP模式运作提供了法制依据，确保了PPP项目建设的顺利进行[4]。由此可见，政府部门应在法律法规体系建设方面给予大力支持，使项目的建设运营能够有法可依。具体可以从这些方面入手：首先明确PPP项目合作各方的权利义务关系，做到职责分明。政府部门负责前期PPP项目推行工作及项目运营阶段的监管工作；私人企业则主要负责项目的施工管理以及后期项目运营。其次，明确公私双方职责之后，应根据市场规则以及具体问题具体分析处理的原则建立法律法规体系。由于PPP项目的独特性，每个项目的建设内容都不尽相同，其面临的市场环境也会有所差异，因此，法律法规的设计就应该具有预见性和延续性，应根据环境变化及时间变迁不断调整。最后，健全纠纷调解机制以及规范地方政府行为的法律体系，争取缩短纠纷解决时间，以使项目成本支出减少，同时能够有效控制地方政府滥用权力，切实保护社会资本投资者的合法权益。

风险分担机制的合理与否在很大程度上影响着PPP项目的成功，如果风险分担不合理，PPP项目的成功运行也是很难实现的。因此，有必要建立公平合理的风险分担机制。在PPP项目建设过程中，公私双方作为PPP项目风险的主要承担者，它们有着不同的优势和风险偏好，我们需要充分考虑双方的优势和偏好，才能对风险进行合理分担，达到最优效果。相对来说，政府部门的优势主要在于政策、法律法规的制定；私人企业更偏向于项目建设及运营管理。那么可以将政策风险、法律风险等由政府承担；而项目建设风险、运营风险、财务风险等由私人企业承担。除此之外的风险可以有双方共同承担。总之，在风险分担过程中要遵循这样的原则：一是承担的风险大小应与收益大小相匹配；二是承担风险大小要有上限。这样才能保证风险分担机制的合理性及可行性。

为保证PPP项目的成功运行，有必要建立有效的监管机制。如果缺少外部的有效约束，作为以盈利为目的的私人部门，在利益最大化目标的驱动下，难免会利用公共产品的垄断性降低产品和服务质量，亦或是提高产品价格从而获取暴利，这样会给社会公众的利益带来损害。可以说，有效的监管机制是PPP项目成功的关键。政府部门在项目建设过程中一方面要成立专门的PPP项目运作机构，充分发挥公私合作伙伴关系，积极主动融入项目的建设管理中，及时发现问题并提出对策。另一方面，作为政策制定者，政府部门也要切实履行其管理职责，确保私人企业的行为符合法律法规要求，及时纠正项目建设过程中私人投资着的不合理及不合规问题，加强过程监督管理，定期对项目建设质量及服务水平进行检验评估，确保项目运营的质量和效果，切实保护公共利益不受损害。