论新公共管理与土地行政管理的关系

崔燕 司玉蕾

摘要：新公共管理是一种有别于传统公共行政的管理模式，该模式强调的是市场竞争机制原理和商业企业管理技术之间的关系，以及由此给行政管理带来的影响。新公共管理的原则是追求建立一种新的公共管理体制，促使政府高效、低成本地运行，提高公共服务质量，从管理效果来看是一种超越，本文从新公共管理视角对土地管理的影响进行了论述，并得出几点结论，结论仅供参考。

关键词：新公共管理；市场机制；服务质量

一、新公共管理概念

（一）价值取向

新公共管理理论根据交易成本理论，认为政府重视的不是管理中严格的程序、过程、规章制度等的投入，而是管理活动的产出与效绩，应关心公共部门直接提供服务的效率与质量，能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。因此，新公共管理理论主张在政府管理中资源配置应与管理人员的业绩和效果相联系；在酬金上。强调按业绩而不是按传统的任务来付酬；在对财力和物力的控制上，强调采用根据效果而不是根据投入多少来拨款的预算制度，最终体现对管理效益的关注。

（二）对控制的重视程度

在这方面，最显著的变化是用绩效和计划预算取代原有的预算制度。计划预算是根据机构特定项目来进行资金分配，而且员工也变成了计划预算的一部分。同时，战略管理受到政府重视。这就意味着要明确组织使命，并对其能否实现目标有所预期，还要了解组织与环境相适应的程度，组织在该环境中的优势与不足，以及环境带来的机遇和挑战。

（三）对顾客的重视

对政府机关而言，顾客是指受公共政策和公共管理行为影响的人，他们对公共管理的满意与否，决定政府的品质与命运。新公共管理强调政府对顾客的应答性，由此，一个政府官员相应地应成为一个负责任的“企业家”，社会公众则是因向政府纳税而享受政府服务作为回报的“顾客”。政府要以服务对象为顾客，把顾客当作上帝，政府服务应该以顾客之需要或市场的需要来导向。不是由政府管理人员选择提供者，而是政府管理人员让公民选择提供者，给公民以更多的选择权，让公民有更多的机会来评价政府工作效果，从而促进政府改善工作，提高其服务质量。

（四）专业化管理

公共管理人员不应是听命于他人的行政官员，而应成为管理者。在政府之中，管理型而不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导。因为在新公共管理者眼里，管理是一项需要技能的职能，而非其他专家可“一学就会”的事情。重要的并不是政府人员对某种技能的掌握，而是一种管理、创新、总揽全局的能力，实现管理的专业化目标。如，美国高级行政职务（SES）制度的目的就是发展一批可随时在不同职位和部门之间进行流动的高级管理人才。

二、我国土地管理现状

（一）土地价值取向和效益化原则

我国现行的土地制度的价值导向往往不是出于土地的资源最优化效益的考虑，而是由各个不同的利益主体之间的博奔形成的，且不论其隐含的种种可能诱发的矛盾，这种博弈最直接的后果就是土地资源的利用率低下和严重的浪费。究其原因，主要是由于中央与地方对土地效益最大化的理解不同，造成两者的行为存在冲突性。我国法律规定，城市土地归国家所有，但是地方政府实际控制了本辖区内的土地。这势必引起土地所有权和控制权的分离，从而产生委托代理问题。在许多情况下，委托人和代理人的目标并不是完全一致的，如在分块的土地管理体制下。作为委托人的中央政府期望土地资源能够得到有效利用，而作为代理^的地方政府，主要目的可能是追求本届政府任期内经济的高速增长、财政收入的快速增加和城市形象的迅速改变。两者目标的差异性导致地方政府可能损害中央政府的利益。委托代理链条越长，土地的产权关系越模糊，代理^的这种动机就越强烈，导致中央为激励地方政府提高土地利用率、加强对土地的管理而安排的土地收益分配制度。效果非常有限。

如果效益至上原则在我国现行的整个土地行政管理制度安排的框架下，能形成对土地资源效益价值的统一认同，就是对我国土地行政管理的最大效益化。这种对土地资源效益价值的认同，应该不仅仅停留在当前各地方政府只重视土地出让的经济效益的层面上，还应该将中央政府对土地的社会价值、生态价值的考虑体现出来。这种效益价值观的建立和施行，才是土地行政管理最终的目标。

（二）市场元素在管理中的应用情况

我国许多土地问题的产生，都是因为在传统的土地行政理念中，始终保持着一种政府本位的观念。政府享有对土地的一切权力，并且这种权力缺乏监督与制约。而土地的配置本身会在发展中遵循市场规律，违背这一规律，必然会产生大量制度失灵的现象。新公共管理强调把市场竞争引入政府管理中，这一点正与土地行政的需要相契合。比如，在城市建设用地的征地过程中，一方面，土地产权不明晰，农民对土地的用途没有发言权和决策权，更没有市场交易的平等主体权，使其在土地的使用中往往处于被侵害的地位，而这也正是被征地农民的利益无法得到保护的根本原因。在这种土地市场化不充分的状况下，农地非农化是通过“征地”完成的，一个“征”字，充分表现了计划经济的特色，意味着“指令”，意味着“国家权力”。所以“市场价不如市长价”，开发商可以低价买进、高价卖出，这是“权”“钱”得以勾结的基础，因此产生腐败、分配不公等众多土地利益纠纷问题。这种政府单方主导的土地管理模式，使政府拥有轻易的征地权，征地获得的好处大于违规可能承担的风险。

土地缺乏市场因素的介入，已成为现今土地行政改革中的一个关键性拐点，一旦把这个问题解决好了，就会向良性循环发展。城市土地管理制度的重新设计应该明确。政府的角色是市场的监管者，而不是市场直接的参与主体。这就要求政府退出对土地的直接经营，而将此责任交由具有企业性质的机构负责。

（三）土地行政评价

我国对地方政府官员的评价主要以地方完成的总产值和GDP等为指标，这一指标要依靠企业税收才能实现，因此，以损害土地所有者收益为成本，换取城市经济总量的高速增长，成为地方政府的选择。在新公共管理的启发下，政府应改善地方政府官员的考评制度，以“顾客”满意为标准。政府官员的考评指标不能单纯靠这些硬性指标，还应当纳入一些软性的标准。可以加入对土地的发展规划是否符合可持续发展的要求；对土地管理不力的官员给予一定的惩处，而对土地管理过程中的违法行为依法给予严厉处罚，将土地管理绩效纳入其中；对土地的征购是否满足民意等。建立一套科学的政府官员考评指标体系。除此之外，还需要对财税制度进行改革，如减少生产领域的税收，代之以消费税和财产税等，这一方面能够降低政府低地价吸引企业定位的激励，维护土地价格的公正性，另一方面也能够加快政府职能的转变。对政府官员考评制度的改革，能够减少以牺牲土地换取地方经济增长的诱因。

（四）提高管理人员的专业水平

坚持对土地管理人员进行理论知识和业务能力的培训，有利于提高管理人员素质，影响其行为与组织目标协调一致。完善立法和制定土地管理工作程序，约束组织成员产生与组织目标不—致的行为。引入政府管理人才竞争机制。公开招聘，择优录用人才，根据本人在土地管理目标上的政绩和业绩来。