浅谈中国政府审计的近代历程

李鹏涛

摘要：政府审计制度一般分为四种，虽各有利弊，但无好坏之分，只要适应本国国情，就是有效的。我国的政治制度与历史传统影响着我国的政府审计制度，并形成了路径依赖。审计模式曾以其特有的优势对经济建设发挥了巨大的作用，但随着社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，政府审计工作改革却未完全到位。面对现实中的困局，我国的审计模式改革依然有很长的路要走。

关键词：审计模式 路径依赖 改革方案

审计是对经济活动和经济现象进行检查，有目的、有计划地收集、鉴定、综合和利用审计证据进行合规性和公允性的评价，以独立、权威和公正为基本特征。政府审计在监督国家预决算资金的使用以及监督和揭露违法行为方面发挥着重大作用。

一、审计模式

目前，世界上已有至少160个国家建立了具有自己特色的国家审计制度。综合研究，国外的审计体制大致分为4种。四种模式，各有特色。

立法型审计模式：审计机关完全与政府独立，只对议会负责，主审政府财政。分布地域广泛，被许多国家所采纳，是目前审计制度的主流。司法型审计模式：起源于法国，审计机构一般以审计法院的形式存在，审计人员行使相应的司法权力。独立性审计模式：审计机关不隶属于任何机构，只对法律负责，因此具有最强的独立性。行政型审计模式：审计机构作为行政机构，隶属于某一行政机关。如今在亚洲，以中国和韩国最为典型。中国上下级审计机关存在隶属关系，最高机构即审计署隶属于国务院。

二、中国政府审计体制选择的关键性因素

（一）横向分析：政治制度影响着审计制度在本国的外在化表现

诺思认为，制度环境是一个社会最基本的制度规则，是决定其他制度安排的基础性制度。中国从秦朝开始，就建立起了中央集权的国家体制，监察机构归属政府部门管理，在其领导下进行工作。近代中国成为社会主义国家，中央集权与地方分权相结合，所以要求其归属政府部门直接领导也实属正常。

建国初期，无法在短时间内建立起人大的权威和法治尊严，同时又面临着复杂的国内矛盾和国际环境，而计划经济体制也需要强有力的政权来保证实施。由此，一个强有力的政府便应运而生。把审计署划为政府部门便再合适不过，否则会造成人大在监督工作上的尴尬和审计事业发展的迟缓。

（二）纵向分析：历史传统制约与审计体制选择的路径依赖

我国古代自周朝内生出政府审计始，最高审计机构隶属关系也随朝代兴替而不断变化，但总体可化为三种形态，其中以审计与检查相结合为主流形式。监察部门作为制度内生物，对被监督对象进行审计，并直接对王权负责，适应了加强中央集权和皇帝专权的需要。

在文化传统思想层面中，古人的集权论和人治论对我国的政府审计影响较大。建国之初，人民在思想层面并无法快速地从人治过渡到法治，从专制过渡到民主。因此，人治思想仍旧在现实的土壤下发挥出其独特的社会作用。

历史传统会潜移默化的影响一个国家的政治选择。新制度经济学中关于“路径依赖”的理论充分说明，“历史是至关重要的”，人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。采纳审计部门隶属政府的行政型审计模式，不是政治家盲目的选择，而是基于现实因素的理智抉择，是“路径依赖”的产物。我们要考虑的是如何改进，挖掘出更大的进步空间，而不是盲目地从学术层面理想化地进行全面否定和变革。

三、我国政府审计改革法律历程

新中国成立后，在各方面向社会主义的“老大哥”学习，政治制度设计也不例外。期初并没有设立独立的审计机构。经过文革动乱后，党的十一届三中全会将国家重心转移到经济建设上来，逐步建立起法律体系框架。

1982年修订的《中华人民共和国宪法》第九十一条规定：国务院设立审计机关。正式确立了审计制度以及审计机关法律地位。 1983年9月，审计署在北京正式成立，在总理领导下开展审计工作。

1995年实行“同级审”，将审计的真正权利和作用落实到实处，为国家预算、财政经济安全提供了监督保障作用。2002年诞生的审计风暴潮促进了廉政建设以及民主与法制的落实，使反腐工作进行的更加有力，切实打造政府的“新生态”。

四、我国审计改革方向展望

我国在政府绩效审计改革中应该遵循的几条原则：

坚持国情，不盲目照抄照搬国外经验。各国的国体和政体不同，所采用的审计模式也会有差异，制度必须依赖于现实的土壤方能存活。

绩效审计不必面面俱到。善治下的政府是讲求效率和效能的政府。主要针对“3E”（经济性，效率性和效果性）进行评价。或在审计时进行分工，针对不同的审计对象的特点，有选择的对项目进行审计，最后达到综合评价的目标。

绩效审计改革离不开实践的积累。有些审计报告会被审计部门采纳，但有些却遭到拒绝和猛烈的抨击。所以，一方面，要在理论层面进行模式的探讨；另一方面，要在实践基础上对“如何实施”进行总结反思，揭露问题，完善制度。

五、结束语

中国的政府审计经历了漫长的历史过程，制度在近代的确立也受路径依赖的重大影响。在之后的改革历程中，也逐渐地自我发展和完善，并取得了重大成就。但面对现实中存在的问题，政府审计还有很长的路要走。不断借鉴西方优势，并结合自身的经验和教训，进行路径选择和创新，探索出适合中国国情的模式，不断完善政府审计制度。

参考文献：

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[2]D C诺思.制度、制度变迁和经济绩效[M].三联书店，1994

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