铅酸电池行业环保专项行动的环境与经济影响研究

李玉红

（中国社会科学院数量经济与技术经济研究所，中国社会科学院环境与发展研究中心，北京 100732）

铅酸电池行业环保专项行动的环境与经济影响研究

李玉红

（中国社会科学院数量经济与技术经济研究所，中国社会科学院环境与发展研究中心，北京 100732）

“十五”以来，我国涉重行业高速发展，造成了严重的重金属污染和多起群体性污染事故。从2009年起，环保部等九部委连续四年对重金属排放企业违法排污行为进行环保专项行动。本文以2011年铅蓄电池行业环保专项行动为例，分析重金属污染治理的环境影响、经济影响和社会影响。专项行动对行业短期赢利能力和中小企业就业有一定负面影响，但是显著改善了行业产能利用率，提升了行业整体技术水平，提高了产业集中度，促进了空间布局向工业园区、向东部地区集中。总体来看，铅蓄电池行业环保专项行动达到了预期的环境和经济目标，行业发展从高增长、高代价的“非常态”模式进入相对可持续的中高速、低代价的“新常态”。“十三五”期间，要实现经济中高速增长和环境质量总体改善的双重目标，必须加强对高污染行业的环境管理。将行政执法与刑事执法紧密衔接，通过提高企业违法成本从源头遏制违法排污行为；根据污染企业的空间布局建设相应的环保机构，加强农村地区的环保能力；在欠发达地区要保持经济规划、城镇规划和环境规划的一致性，在区域协调发展过程中实现绿色发展。

环境与发展；重金属污染；绿色发展；政策评估；环境管理

引言

在过去的三十多年里，我国工业化取得了举世瞩目的成就，但是总体环境质量面临不断恶化的困境。造成这种困境的原因，既有高污染产业迅速发展的客观因素，也有环境保护管理滞后导致企业违法排污的主观因素［1］。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，“十三五”期间中国要坚持发展是第一要务，同时，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，实现环境质量总体改善。要在保持经济中高速增长的情况下扭转过去几十年生态环境局部改善、总体恶化的趋势，就必须处理好高污染行业的经济增长和环境污染治理之间的关系。那么，“十三五”期间，高污染行业的经济增长与环境治理是否能实现协调，以及如何通过环境管理遏制企业违法排污行为？这是本文尝试回答的问题。

重金属污染具有长期性、累积性、潜伏性和不可逆性等特点，是对环境污染最严重和对人体健康威胁最大的污染之一。“十五”以来，我国工业企业排污导致的重金属污染群体性事故和粮食安全事故频发，引起政府高度关注，采取了一系列措施。吴舜泽等［2］总结了《重金属污染综合防治“十二五”规划》实施成效和经验，但是总体来看，学术界从技术层面的分析较多［3-5］，而经济和社会效果分析较少。本文以2011年对铅蓄电池行业环保专项行动为例，分析环保专项行动在重金属污染治理上取得了何种成效，以及对重金属排放行业（简称涉重行业）产能、技术水平、盈利能力和就业等方面所产生的影响，以此探讨污染治理与产业发展之间的冲突与协调问题，并为化解我国部分行业的产能过剩，实现创新发展和绿色发展的有机结合提供参考。

1　涉重主要行业环保专项行动的社会经济背景

1.1涉重主要行业在国民经济中不可或缺，迅速发展

涉重行业主要包括有色金属开采、冶炼、化学原料及制品、金属表面处理（电镀）、皮革、铅蓄电池等几个行业。从投入产出表来看，这些行业与国民经济关系紧密，既向轻工业、化学工业和机械工业等行业提供重要的生产原料，如无机酸、塑料和有色金属，也是某些金属制品的必要工艺，如金属表面处理（电镀），为居民提供日常消费品，如皮革制品。总起来看，涉重主要行业是国民经济中不可或缺的组成部分。

在过去的三十多年里，我国工业化取得了举世瞩目的成就，其中，涉重主要行业发展尤为迅猛。“十五”以来，我国消费结构和产业结构发生了较大变化，居民对住房和汽车需求猛增，重化工业得到快速发展。相应的冶金、电镀、皮革鞣质、化学原料制造以及电池制造等涉重主要行业得到迅速发展。以铅酸蓄电池行业为例，由于近年来国内汽车工业的高速发展和电动自行车的快速崛起，作为启动和储能电源，铅蓄电池工业以年均两位数的速度扩张，已经成为世界上最大的铅蓄电池生产国，铅蓄电池产量占世界总产量的1/4以上，消耗金属铅280多万吨［6］。2013年，我国铅蓄电池产量达到20 502.7万kVAh，是2000年的7.4倍，年均增长16.7%。

1.2企业违法排污导致重金属污染恶化

在涉重行业高速发展的背景下，涉重企业违法排污现象相当普遍。原因是多方面的，以铅酸蓄电池行业为例，一方面是行业自身存在的问题，如大量小规模生产企业布局分散；企业生产工艺技术水平包括自动化生产水平较低；污染治理设施缺乏，达标排放情况不乐观；企业为了节省成本，即使配备环保设备也不一定正常运行，例如，台州造成血铅事故的企业为了节约处理“三废”的成本，增加企业的利润，并没有按照污染物排放标准进行处理，从而造成污染事故［7］。另一方面，环境监管能力不足。大部分污染企业广泛分布在农村地区，而县级及以下环保机构人员和技术都严重缺乏；重金属污染物没有被列入自动在线监控污染物范畴，排放数据缺失；排污收费等事后惩罚手段处罚较轻，导致企业违法成本低而守法成本高。我国排污收费制度对污染治理起作用的机制是通过将政府所征收资金集中用于治理污染严重的地区［8］。对于企业来说，收缴排污费并不能激励企业有效地治理污染，因此企业宁愿缴纳排污费，也不愿意治理污染。

1.3重金属污染引起的社会问题

从国际经验来看，发达国家在工业化阶段曾经造成不同程度的重金属污染，如日本战后环境公害中有多起与工业开发引起的重金属污染直接相关①日本熊本县和新泻县有机汞中毒引起的水俣病，富山县镉中毒引起的痛痛病。。在涉重主要行业快速发展的情况下，我国也没有幸免。

“十五”以来，我国重金属污染群体性事故进入高发期。据不完全统计，2006—2013年经新闻媒体报道了22起群体性血铅中毒事故，这些事故有这样几个特点，第一，除了云南昆明事件与工业排污没有直接关系外，绝大部分污染事件是工业企业排污所致。第二，绝大多数事故发生在环境监管薄弱、污染治理设施落后的农村地区。第三，污染事故来源从矿产型污染转向制造型污染。2009年之前，污染事故以铅锌冶炼厂为主，2009年之后，电源生产企业居多数。第四，污染企业并没有集中在工业园区，而是分散在各个村庄。我国大部分重金属污染企业都位于农村地区［9］。像铅蓄电池生产这类高污染企业，一半以上分布在工业区之外，造成污染在空间上的扩散。

2　铅蓄电池行业环保专项行动的目标、评估方法与数据

从2009年起，环保部等九部委发起的环保专项行动①从2003年开始，环保部等多部委实施《整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动》，对严重危害人民群众身心健康和正常生活、影响社会稳定的违法排污行为进行整治。连续四年对各涉重主要行业进行全面检查。2011年，环保专项行动将铅蓄电池企业作为整治的首要任务。

2.1环保专项行动的手段和目标

环保专项行动对违法排污企业采取取缔、停产和停产整治等严厉措施。对于不符合国家产业政策、应淘汰的落后生产工艺和设备，进行取缔。对于环境保护、安全设施、职业卫生“三同时”执行不到位的，要求停止生产。对于未经环境影响评价或达不到环境影响评价要求的，无污染治理设施，污染治理设施不正常运行或者超标排放的，不能依法达到防护距离要求的，要求停产整治②环保部等.关于2011年深入开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动的通知（环发〔2011〕41号）.2011-04-08。。环保专项行动充分利用信息披露手段，如每半年在公共媒体公开铅蓄电池企业整治信息，利用公共媒体公开曝光一批严重损害群众身体健康、屡查屡犯的典型环境违法案件，从而营造全社会高度关注的氛围，使得对重金属排放企业的整治获得政府和社会一致的认可和支持。

通过严厉打击环境违法行为，环保专项行动期望达到环境和经济两个目标：第一，遏制重金属污染事件频发势头，保障人民群众的身体健康；第二，推进发展方式转变和产业结构调整。

2.2评估模型、方法与数据

政策评估有目标获取模型、侧面影响模型、自由目标模型、综合评估模型、用户导向模型和相关利益人模型等［10］。本节采用自由目标模型，即在没有任何目标约束的条件下开展评估，全面考察政策实施带来的各种影响，既包括预期的环境目标与经济目标，也包括非预期的良好或不良的效果。评估方法主要采用定性分析与统计分析相结合的方式。

所采用的数据有两类：第一类是铅蓄电池企业数据。从2011年起，全国铅蓄电池企业整治信息在环保部网站“重点行业环境整治信息公开”栏目中公布。2011年，1952家涉铅电池企业中，极板加工企业622家，电池组装企业1519家，电池回收企业185家，由于取缔或关停而无法识别的企业77家。由于有些企业没有报告产能数据，或者统计口径有问题，等等③无产能数据的极板加工企业和电池组装企业有196家，其中，绝大部分是被取缔或关停，另有14家是在建企业。有些企业报告的是蓄电池个数。，实际有产能数据的极板加工企业529家，实际有产能数据的电池组装企业1315家。本节主要采用有产能数据的企业进行分析。有些企业报告的产能数与2012年之后的数字存在较大出入，则以最新公开信息为准。

第二类是电池行业统计数据，来自《中国工业统计年鉴》、《中国轻工业年鉴》和《中国统计年鉴》。需要说明的是，2012年我国采用新的行业划分代码，原有的电池行业（3940）细分为锂离子电池制造（3841）、镍氢电池制造（3842）和其他电池制造（3849），并把太阳能电池归为光伏设备及元器件制造（3825）。由于拆分和重组，电池行业数据前后不可比。为了使2012年之后的数据与之前保持可比，本文将光伏设备及元器件制造并入电池行业，称之为广义电池行业。

3　环保专项行动的环境、经济效果与社会效果

3.1预期的环境效果与经济效果

3.1.1环境效果

环保专项行动迅速遏制了群体性血铅中毒事故的发生。从公开报道来看，血铅群体性事故高发期集中在2011年及以前。从2012年开始，血铅中毒群体性污染事故骤减，显示出环保专项行动对该行业违法排污治理的有效性。具体来看，环保专项行动从三个方面改善了重金属污染物排放情况：第一，总量效应。2011年共排查1952家铅蓄电池企业，其中，取缔关闭、停产和停产整治企业合计1576家，整治幅度高达83.74%，有效地减少了污染源数量和污染物总量。第二，结构效应。按照国务院和工信部要求④《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》 （国发〔2010〕7号），工信部《关于下达2012年19个工业行业淘汰落后产能目标任务的通知》（工信部产业〔2012〕159号）。，环保专项行动取缔了国家规定的落后产能，这些落后产能往往也是污染水平较高的企业；对环保要求不达标企业进行停产整治。对污染产能的淘汰和治理，从结构上优化了行业的环境绩效。第三，技术效应。根据《中华人民共和国清洁生产促进法》第27条的规定，“使用有毒、有害原料进行生产或者在生产中排放有毒、有害物质的”，“应当实施强制性清洁生产审核”。2012年，铅蓄电池生产企业420家，其中239家已经开展了清洁生产审核，正在开展审核的企业有164家，只有17家企业尚未开展审核，仅占4.05%。

3.1.2经济效果

环保专项行动对于铅蓄电池行业转变发展方式和调整产业结构起到了较好的推动作用。首先，行业产能利用率大幅提高，产量趋势没有发生变化。环保专项行动后，铅蓄电池行业过剩产能大幅度压缩，产能利用效率改善。环保专项行动之前，极板加工企业和电池组装企业的产能保守估计分别为2.53亿kVAh和3.36亿kVAh①93家极板加工企业和204家电池组装企业未报告其产能，因此这里报告的产能要小于实际产能。。2010年铅蓄电池产量为1.38亿kVAh，约占整治前产能的40%，考虑到还有企业无法识别或者无产能数据，实际的产能利用率更低，说明行业内存在严重的产能过剩。经过整治，2011年极板加工企业和电池组装企业的产能分别减少到1.28亿kVAh和1.48亿kVAh，分别占整治前产能的50.63%和44.12%，过剩产能被大幅度压缩。2011年，铅蓄电池产量为1.42亿kVAh，产能利用率达到95.95%。总体来看，环保专项行动大幅度压缩了行业产能，改善了产能的利用效率。短期内虽然对产量有所影响，但是没有改变产量增长趋势。从全国来看，铅蓄电池产量迅速恢复了两位数的增长速度。2013年，铅蓄电池产量突破了2亿kVAh大关，增速高达17.25%，基本上恢复到整治前的增长速度。图1显示了2000—2013年我国铅蓄电池产量增长率。

图1　铅蓄电池产量增长率

图2　不同产能电池企业的整治幅度

其次，行业技术水平、企业规模和产业集中度都有所提高。铅蓄电池是一种传统产业，技术门槛较低，设备投资少，最原始的可采用全手工的加工方式，还可以分段式生产，如单一加工极板或单一进行电池组装等，生产规模可大可小，小的甚至可以实现家庭作坊式的生产［6］。一般而言，大多数中小企业会采用落后的生产设备，生产效率低，无有效的环保设施或不正常运行。2011年的环保专项行动取缔了一批不符合国家产业政策、采取落后生产工艺和设备的中小企业，如图2所示。对于年产能10万kVAh以下的企业，极板生产和电池组装的整治幅度分别高达89.45%和92.20%，而年产能300万kVAh以上的企业，整治幅度分别下降为25.00% 和21.43%。总体来看，中小企业采取“取缔”、“关停”措施的比例较高，而大企业采取“停产整治”的比例较高②年产200万～300万kVAh的电池组装企业整治幅度较大，是因为这一档企业多属于浙江省，而浙江省的整治力度非常大，因此导致该档企业的整体整治幅度偏高。在《重金属污染综合防治“十二五”规划》中，浙江省长兴县被列入重点防控区域，要求2015年前重金属污染物排放量削减15%。。淘汰落后产能对于提升铅蓄电池行业的整体技术水平具有重要的作用。

通过取缔、关停大量中小型企业，环保专项行动提高了企业的平均生产规模，提升了行业的产业集中度。极板加工企业和电池组装企业规模分别从整治前的47.88万kVAh和25.56万kVAh提高到了89.04万kVAh 和66.22万kVAh。环保专项行动提高了大企业在行业中的比重。以极板加工企业为例，整治后产能超过300万kVAh的企业仅占总数的6.25%，但产能占行业总量的27.79%，比整治前提高了6个百分点。整治前，极板加工企业和电池组装企业的CR4和CR8都较低，如CR8分别仅有13.59%和11.66%。整治之后，CR4和CR8都翻了近一倍，其中，CR8分别达到26.20%和26.03%。然而，该行业依然为竞争型而非寡头型行业，行业的垄断程度不高，竞争程度激烈。

最后，从空间上看，污染企业向园区和东部地区集中。我国大部分铅蓄电池企业都位于农村地区或者城镇郊区，布局较为分散。从整治后的效果看，大量工业园区①这里包括工业园区、高新区、经济开发区、产业集聚区、试验区、保税区、创业基地和集中区。之外的中小型企业被取缔关闭，分散布局状况有所改善。2011年，在生产的283家企业中，有167家位于工业园区内，企业数占59.01%，依然有约40%的铅蓄电池企业零星地分布于村庄或社区。

整治之前，江苏、浙江、山东和广东是电池行业的主产地，其中，江苏、浙江、山东和广东合计达到53.93%。整治后最大的变化是浙江的产能排序下降到第八位，比重减少了8个百分点。江苏、山东和广东的比重都有不同程度的提高，合计产能占47.18%，比整治前提高了8个百分点。江西、安徽、湖北与湖南的比重下降了4.73个百分点。西部的份额也有所减少。总起来看，整治后电池企业向东部地区有所集中。

3.2非预期的经济和社会效果

3.2.1行业高利润率有所下降

在整治之前，电池行业规模以上②2007—2010年，规模以上企业的统计口径是主营业务收入不低于500万元，从2011年起，规模以上企业的统计口径改为主营业务收入2000万元及以上。企业的利润率与制造业的走势趋同，水平较高，见图3。在整治前一年，即2010年，我国电池行业规模以上企业利润率高达8.44%，比同期的全部规模以上制造业的平均利润率高出1.43个百分点。环保专项行动后，电池行业的利润率明显降低，2011年下降到与制造业的平均利润率基本持平。2011年之后，制造业的整体利润率处于下降趋势，但是，电池行业的下降幅度更大。2013年，电池行业的利润率为3.89%，比制造业平均水平低1.74个百分点。如果将制造业作为参照组，将2008—2010年电池行业与制造业利润率之差的平均值作为二者的参照差距，环保专项行动导致2011—2013年行业利润率下降的幅度分别是1.42、2.52和3.43个百分点。

图3　规模以上电池行业与制造业利润率比较

3.2.2就业增速减缓，但依然保持较高的增长水平

由于环保专项行动对小企业采取取缔、关停的比例较高，所以对小企业的就业影响较大。从规模以上企业来看，就业增长趋势不变，但相比之前两位数的增速，2011年之后就业增速有所减缓。如果将制造业作为参照组，可以看到2011年之前，电池行业就业量变动趋势与制造业基本保持一致，2011年之后尽管电池行业就业增速依然超过制造业平均水平，但增长率趋缓。类似地，如果将制造业作为参照组，以2007—2010年电池行业与制造业就业率增速之差的平均值作为二者的参照差距，环保专项行动并没有导致2011年就业率增速下降，反而使其提高了4.66个百分点，但是2012—2013年电池行业就业率增速下降的幅度分别是3.05和3.61个百分点。然而，虽然环保专项行动导致行业增速有所减缓，但是依然保持较高的增长水平。2013年，电池行业就业增长率7.82%，比制造业平均水平高4.46个百分点，是制造业的2倍多（图4）。

图4　规模以上电池行业与制造业就业增长率比较

4　高污染行业环境污染治理的思路

4.1经济增长与污染治理可以在中高速增长水平上相互协调

在环保专项行动之前，铅蓄电池行业高速扩张，2000—2010年铅蓄电池产量年均增速17.5%，2007—2010年就业平均增速15.41%，2008—2010年行业利润率平均为7.67%，都远远超过了制造业平均水平。这种高速扩张固然有需求驱动因素，但是也有污染治理成本较低的原因。企业违法排污而不必承担环境成本，其结果就是行业进入门槛低，产能迅速扩张，行业高速增长，同时造成了严重的重金属污染事故，无论对社会还是对企业，这都是不可持续的“非常态”。

从铅蓄电池环保专项行动的效果来看，不仅实现了预期的环境目标和经济目标，而且产生了不在预期内的经济效果和社会效果。环保专项行动要求企业污染物达标排放，这增加了企业的运行成本，降低了其盈利空间；取缔关闭落后产能，对小微企业劳动力就业产生负面影响，规模以上企业就业增速高位减缓。整体来看，环保专项行动在短期内削弱了行业盈利能力，使行业高速扩张趋势有所减缓，但是依然保持较高的增速，而且行业产能利用率、市场结构和空间布局都得到了提高和优化，企业长期发展能力加强。高污染行业可以在中高速的增长水平上，实现企业盈利和污染治理的协调和可持续发展。

4.2污染治理的关键是提高环境保护工作的执法能力，遏制企业违法排污

为什么环保专项行动之前，企业违法排污行为没有得到有效控制？实际上，环保专项行动并没有制定新的法律法规，完全是在既有的法律法规框架下，加强执行现有的法律法规。可见，执行力缺乏是我国实施环境保护工作的短板。加强环保执法，一方面要通过完善环保部门机构设置提高其执法能力。为解决地方发展主义和保护主义对环保执法的干预，“十三五”规划提出实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，这对于增强环保部门的独立性和客观性具有重要的作用。另一方面，环境保护还要借助于刑事执法。目前，对于企业违法排污问题，主要是通过环保部门收取排污费进行处罚，这种处罚手段过轻，起不到法律的震慑作用。2013年最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》规定，“非法排放含重金属等严重危害环境、损害人体健康的污染物超过国家污染物排放标准或者省、自治区、直辖市人民政府根据法律授权制定的污染物排放标准三倍以上”被认定为“严重污染环境”。如果按照这一规定进行执法，我国将有大量企业触犯《中华人民共和国刑法》第338条的“污染环境罪”①2013年，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，将14种情形认定为“严重污染环境”，将11种情形认定为“后果特别严重”，触犯《中华人民共和国刑法》第338条的“污染环境罪”。。通过刑事执法追究企业的违法排污行为，将极大地增强环保法律的震慑作用。

4.3用常规手段保持环保专项行动效果的可持续性

在环境污染环保专项行动中，政府动员了环保部等九部委的行政力量，这种超常规的运动型治理固然可以取得明显的短期效果，但是其可持续性较弱。一方面，政府部门所能动用的行政资源是有限的。对于重金属排放企业的环保专项行动，必然干扰了其他污染物的治理；类似地，当环保专项行动的对象转移到其他污染物的治理上时，用于重金属污染治理的行政资源就相应减少。另一方面，高污染企业的生产行为和排污行为是长期的，随着专项行动的结束，企业很有可能恢复违法排污行为。用短期的超常规手段来解决长期问题，其效果只能是暂时的。治理高污染企业的违法排污问题，必须加强常规治理手段，用常规的手段来解决长期问题。

2011年，我国通过了《重金属污染综合防治“十二五”规划》，重点开展了铅酸蓄电池行业、电镀和聚氯乙烯、铬盐等行业环境准入标准的制定和实施，提高了相关行业生产工艺和污染防治总体技术水平，为源头防控提供了基础和前提［2］。从2012年起，环保部开展了铅蓄电池和再生铅企业环保核查工作。涉重行业的环境管理应作为常态化工作长期保持。

4.4将加强环境执法作为化解部分行业过剩产能的重要手段

“十五”以来，我国工业产能迅速扩张，钢铁、建材等行业存在严重的产能过剩的情况。“十三五”规划提出，更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解产能过剩。运动型行政手段固然可以快速削减过剩产能，但是其缺点也不容忽视，如上述提到的可持续性较差，另外，容易被诟病为政府过度干预企业。

环保专项行动通过加强执行现有的法律法规，大大削减了铅蓄电池行业的过剩产能，提高了行业产能利用效率；落后产能的淘汰提升了行业整体技术水平。这对于解决高污染行业的过剩产能问题具有参考意义。通过在高污染行业进行严格环保执法，既关闭了民怨载道的污染源，又合理合法地淘汰了落后产能和治理违法企业。将环保专项行动这种短期行政行为转变为常规的严格执法，将会成为解决部分行业过剩产能问题的长期有效手段之一。

4.5实现创新发展、绿色发展和协调发展的有机结合

“十三五”规划提出完善创新、绿色和协调等五大发展理念。作为永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现，绿色发展是目标，本质上要通过理论、制度和科技等创新发展和城乡协调发展来实现。如果没有创新发展和协调发展作为支撑，绿色发展将成为无本之木。从创新发展来看，高污染行业的污染治理，不能局限于污染的末端治理，而是要企业对政府治理污染的严厉态度形成明朗的预期，从而激励企业在法律框架内，开发新的清洁生产型和能源节约型技术，以此降低企业的成本，提高生产效率，增强企业和整个产业的技术水平，实现所谓的波特假说［11］。实际上，从涉重主要行业的环保专项行动来看，环境管理不但没有将行业搞垮，反而增强了行业的竞争力和可持续发展能力，如典型防控区域浙江长兴、江苏靖江、河南孟州防控区域等［3］。从区域发展来看，欠发达地区的发展要加强工业化与城镇化的协调发展，加强经济规划、城镇规划和环境规划的同步性，避免污染企业的无序蔓延，在协调发展中实现绿色发展。

5　结论

总体来看，铅蓄电池行业环保专项行动达到了预期的环境和经济目标，从高增长、高代价的“非常态”模式进入相对可持续的中高速、低代价的增长模式。“十三五”期间，要实现环境质量总体改善，必须遏制高污染行业继续以破坏环境为代价的粗放型扩张模式，对企业违法排污行为进行坚决治理，在中高速的增长水平上实现经济增长和污染治理的相互协调。本文提出如下政策建议：

（1）行政执法与刑事执法紧密衔接，提高企业违法成本，从源头遏制违法排污行为。

加强环保执法，既要通过完善环保部门机构设置提高其执法能力，也要通过刑事执法追究排污企业的刑事责任。通过提高违法成本，改变企业守法成本高、违法成本低的局面，对违法企业形成震慑，从源头上遏制违法排污行为。

（2）根据污染企业的空间布局建立相应的环保机构，增强欠发达地区的环保执法能力。

我国有大量的高污染企业分布在城市郊区、农村等经济欠发达地区，但是环境保护机构和环境基础设施建设投资都集中于城区，这不利于郊区和农村地区工业污染的治理。“十三五”提出，我国要逐步建立省以下环保机构监测监察执法垂直管理。建议在污染企业密集的乡镇建立以环境监测为主的环保机构，作为市（地）级环保局的派出机构，加强对农村地区工业污染的治理。

（3）公开污染企业信息，提高公众参与环保的能力。

信息披露对于地方政府、环保机构和污染企业都形成了有力的监督，对于公众参与环境保护提供了必要的信息支持。这种做法值得在更多的污染行业进行推广。

（4）通过加强环保执法，化解部分行业的过剩产能。

污染行业内产能的技术水平参差不齐，往往越是落后产能，环境污染程度越高。通过环保执法取缔高污染行业中的落后产能，可以成为解决高污染行业过剩产能问题的长期有效手段之一，实现“十三五”规划提出的“运用法治办法化解过剩产能”。

（5）通过创新发展和协调发展实现绿色发展。

高污染行业的污染治理，长期来看要通过环境保护约束，激励企业进行技术创新，最终实现绿色发展。欠发达地区要加强经济规划、城镇规划和环境规划的同步性，避免污染企业的无序蔓延，在协调发展中实现绿色发展。

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Evaluating Effect of Environmental Protection Special Action against Lead Acid Battery Manufacturing lndustry on Environment and Economy

LI Yuhong
（ Institute of Quantitative & Technical Economics，The Centre of Environment & Development，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing100732）

Industries emitting heavy-metal pollutants have grown fast since 2000，which caused severe heavy-metal pollution and quite a few group accidents in China.The Ministry of Environmental Protection，together with the other eight ministries，has taken Environmental Protection Action （EPA） against heavy-metal emitting industries since 2009，which last four years.This paper evaluated the effect of EPA in lead acid battery manufacturing industry on environment and economy in 2011.EPA reduced profit rate and employment in middle-and-small enterprises while significantly improved industrial capacity utilization，whole technical level，concentration ratio，and spatial agglomeration in industrial park and eastern areas.Generally this program has reached the expected environmental and economic aims，which sustained from mode of high-growth-at-highcost to mode of medium-or-high-growth-at-low-cost.It suggested that during the 13th Five-Year period，it's quite necessary to strengthen environmental management on heavy pollution industries to realize both medium or high speed growth and overall improvement on environment quality.Firstly government should combine administrative enforcement of law with criminal enforcement of law which increases the cost of violation of law and hence prevents the polluters from emitting pollutant illegally from the very beginning； secondly，establish new environmental agencies where polluting enterprises agglomerate in rural areas； thirdly，economic plans should be made synchronously with municipal and environmental planning in less developed areas，and achieve green development through balanced development among different regions.

environment and development； heavy metal pollution； green development； policy evaluation； environmental management

F205；X5

1674-6252（2016）05-0096-007

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.096

注： 本文得到中国社会科学院创新工程“绿色发展战略与政策模拟研究”（批准号JJ06_2015_SCX_00116）资助。感谢郑玉歆研究员的建议和曾琳泉研究生收集和整理原始数据。

李玉红（1976—），女，副研究员，博士，硕士生导师，主要研究领域为环境与发展，E-mail：liyuhong@cass.org.cn。