美国应对经济利益驱动型掺假和食品欺诈的经验及对我国的启示

李 丹，王守伟，臧明伍,，张凯华，张哲奇，周清杰，张睿梅

（1.北京食品科学研究院，中国肉类食品综合研究中心，北京 100068；2.北京工商大学经济学院，北京 100048）

美国应对经济利益驱动型掺假和食品欺诈的经验及对我国的启示

李 丹1，王守伟1，臧明伍1,*，张凯华1，张哲奇1，周清杰2，张睿梅1

（1.北京食品科学研究院，中国肉类食品综合研究中心，北京 100068；2.北京工商大学经济学院，北京 100048）

食品欺诈自古就有，但是近年来随着食品供应链全球化和复杂化，以及商业竞争日趋激烈等原因，受经济利益驱动进行的食品掺假和欺诈活动愈演愈烈。美国是最早提出经济利益驱动型掺假概念的国家，并为应对经济利益驱动型掺假提出了一系列措施。本文首先将美国关于经济利益驱动型掺假和食品欺诈的定义进行了梳理，并将这两个概念与其他食品保护概念进行对比；其次，对比美国和中国经济利益驱动型掺假和食品欺诈的应对措施；最后，对我国应对经济利益型掺假和食品欺诈提出了四点建议。

掺假；经济利益驱动型掺假；食品欺诈；食品安全

随着食品供应链全球化和复杂化，以及市场竞争激烈等原因，一些不法分子受经济利益驱动进行的食品掺假和欺诈活动愈演愈烈。欧洲的“马肉事件”，以及近年来国际上普遍存在的橄榄油、蜂蜜造假问题等都表明食品掺假和欺诈已经成为一个全球性问题，美国杂货制造商协会（Grocery Manufacturers Association）的研究认为一个掺假事件给不同规模的企业带来的损失在年收入的2%～15%之间，预计全球食品和消费品中的经济利益驱动型掺假和欺诈每年将给行业带来100～150 亿美元的损失[1]，英国食品标准署（Food Standards Agency）估计消费者购买的食品中10%可能涉及掺假[2]。近年来我国“掺假牛羊肉”、“三聚氰胺”奶粉、“地沟油”等食品掺杂掺假事件屡见不鲜，对我国食品产业带来了冲击与挑战，并让消费者对国产食品信心不足。美国已经将经济利益驱动型掺假（economically motivated adulteration，EMA）作为食品安全管理的重要内容，并制定了相应的法律法规和应对措施。对于食品掺假问题，我国自2008年以来陆续发布了六批《食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂名单》[3]，新修订的《食品安全法》中规定禁止生产经营掺假掺杂的食品、食品添加剂，并规定了较高数额的惩罚性赔偿金。但是，我国目前对食品欺诈、经济利益驱动型掺假等概念还没有法定的概念，也未建立专门针对经济利益驱动型掺假的防控机制。本文通过梳理美国对EMA的相关定义以及应对EMA的经验，以期对我国应对食品中的掺假问题提供借鉴。

1 EMA和食品欺诈的定义

美国是最早提出经济利益驱动型掺假概念的国家。2009年，美国食品和药物管理局（Food and Drug Administration，FDA）在关于提高对FDA管理的产品的经济利益驱动型的掺假认识和征求公共投入的会议中通过一个EMA的工作定义，通过这次会议FDA正式认可这个新兴的风险并将EMA作为一个独立的概念。FDA将EMA定义为：欺骗性的、有意的在一种产品中故意替换或添加某种物质，目的是增加产品的表观价值或降低其生产成本；EMA包括对产品的稀释，即将产品中已经存在的组分的数量的提高（如果汁的加水稀释），在某种程度上这类稀释甚至会对消费者产生一种已知的或者可能的健康风险，EMA还包括用于掩饰稀释的添加或替代食品组分的行为[4]。

明尼苏达大学食品保护与防御国家中心（National Center for Food Protection and Defense，NCFPD）的研究人员认为EMA是指为了获得经济利益故意销售不合格食品或产品。EMA常见类型包括故意用更便宜的物质替代产品真实的成分，如用水或其他物质稀释，使用非法或未经批准的物质增强风味或色彩，以及用一种物质替换另一种[5]。

美国联邦法规第21章342节定义了食品可以被视为是“掺假”的情况[6]，包括食品中带有或包含任何有毒、有害物质；缺少、替代或添加食品中存在的组分等情况。

食品欺诈和经济利益驱动型掺假这两个概念密不可分，从美国不同机构对这两个概念的定义的对比可以发现，食品欺诈的定义更加广泛，但也有机构将这两个概念等同。Spink等[7]认为食品欺诈是为获得经济利益故意替代、添加或篡改食品、食品配料或食品包装，或错误、误导地陈述产品等行为的总称，包括替代、稀释、污染物、伪造、非法强化、误导标签、灰色市场/盗窃/转移等类型，EMA是食品欺诈的一种[8]。

美国密歇根州立大学的食品欺诈数据库（Food Fraud Database）将食品欺诈定义为用于包括食品、食品配料或食品包装中故意和有目的性地取代、添加、篡改，或虚假陈述的总称，或为了经济利益做出有关产品的虚假或误导性陈述，包含替代、添加、去除3种类型[9]。美国药典委员会（The United States Pharmacopieial Convetion，USP）规定[10]，以食品添加剂/配料为背景的食品欺诈，是指销售者为了经济利益，在购买者的知识范围外，欺骗性地加入其他物质、去除或更换真实组分。这也被称为经济利益型掺假，经济利益驱动型掺假，故意掺假或食品造假。

2 EMA、食品欺诈与其他食品保护概念的区别和联系

EMA和食品欺诈的概念与其他食品安全领域的概念既有联系又有区别，NCFPD专门对食品的相关概念进行了梳理[11]，食品保护（food protection）的概念包括所有与食品相关的公共健康威胁，食品质量（food quality）、食品安全（food safety）、食品欺诈（food fraud）和食品防护（food defense）。这些概念的区别在于食品质量风险对应的是会带来经济危害的非蓄意行为，食品安全风险对应的是会带来公共危害的一种非蓄意行为；EMA/食品欺诈风险对应的是为了获得经济利益的蓄意行为，其目标不是带来危害公共健康危害；食品防护风险对应的是威胁公共健康的蓄意行为，如恐怖主义[12]。为了更好地理解EMA/食品欺诈与其他食品概念的区别，美国学者John Spink创建了食品风险矩阵。食品风险矩阵的横轴代表意图变量，包含蓄意和无意两种情况；纵轴代表动机变量，包含经济威胁和公共健康威胁两种情况，矩阵内容并不是完全割裂而是相互有所重叠[7]。

表1 食品风险矩阵Table 1 Food risk matrix

3 美国针对EMA和食品欺诈的应对措施

食品掺假的目的虽然不是为了给公众健康带来伤害，但是仍然可能带来很严重的后果，如重大的经济负面影响、公众信心的丧失、贸易中断和公众健康受到影响甚至死亡[13]。为预防和控制食品蓄意掺假，美国开展了一系列应对措施。

3.1 颁布应对食品掺假的法律法规

美国FDA在2011年1月4日颁布的《食品安全现代化法案》（Food Safety Modernization Act，FSMA）[14]中提出要加强食品故意掺假行为的预防，该法第106节内容是关于防范蓄意掺假，该部分要求FDA应对食品系统开展脆弱性评估，确定必要的防范食品蓄意掺假的科学缓解策略或措施的类型，并且要在本法案颁布18 个月内颁布关于防范蓄意掺假的法规。

2013年12月24日，FDA延期发布FSMA要求的防范蓄意掺假的法规《防范蓄意掺假的集中缓解策略》草案（Focused Mitigation Strategies To Protect Food Against Intentional Adulteration）[15]美国法院裁决该法规必须在2016年5月31日前实施[16]。该法规中所指的蓄意掺假行为有多种形式，包括那些意图造成大规模的公共卫生危害的情况；不满的员工、消费者或竞争对手的行为；经济利益驱动型掺假等。除了部分特殊情况外，《防范蓄意掺假的集中缓解策略》法规适用范围包括制造、加工、包装或保存食品，并且依据美国《药物食品化妆品管理法》第415条规定登记为食品生产的国内外食品工厂。该法规只涉及食品工厂中具有脆弱性的行为，而没有针对特定食物或危害，并将大宗液体收货与装载、液体贮藏与处理、次要原料处理、混合与类似活动定为易受掺假的关键活动，要求具有任何此类活动的大型食品企业（食品总销售额在1 000 万美元以上）都要出具一个书面的食品防范计划[17]，这个食品防范计划中要明确食品生产中主要的食品安全威胁，并开发和执行降低蓄意掺假风险的策略，包括作业点、作业步骤和程序[18]。

3.2 制定食品掺假脆弱性评估体系

针对食品蓄意掺假问题，USP专家小组在食品化学法典（Food Chemicals Codex）中提出了新的附录：《食品欺诈控制指南》（Guidance on Food Fraud Mitigation），以协助制造商和监管机构识别供应链中最脆弱的环节，并给出应如何采取有效的措施打击EMA。《食品欺诈控制指南》涵盖的范围是有意的、经济利益驱动型的食品掺假，不包含其他形式的食品欺诈[19]。

《食品欺诈控制指南》体系的构建是一个动态的和连续的过程，涉及脆弱性的表征、贡献因素，脆弱性产生的影响评估，以及脆弱性控制策略及实施，并定期（如一个季度、半年）或发生新的情况时（如发现新的非法添加物、新的掺假方法）对评估指标进行更新[19]。

3.3 建立EMA和食品欺诈监测与信息化数据平台

为系统地搜集和汇编EMA和食品欺诈的历史数据，从而预防和EMA和食品欺诈事件的发生，NCFPD创建了EMA数据库（Economically Motivated Adulteration Incidents Database），该数据库当前仅允许授权用户访问[20]。此外，USP还创建了食品欺诈数据库[9]（Food Fraud Database），数据库中包含事件编号、事件来源、事件产品涉及的食品分类、事件产品的具体名称、掺假物质、欺诈类型、事件发生时间等。该数据库不是一个“事件”的数据库，其中个别的记录已经由时间段等被进一步分组，在该数据库中的信息更代表被研究最多的食品类别，并不一定是掺假最多的食品。该数据库自2013年更新后包含1980ü2013年的2 000 多条数据。这两个数据库提供了一个系统化的方法来确定食物是否处于较大的EMA风险，以帮助机构和行业降低该风险[21]。

此外，NCFPD还在构建一些工具，用来绘制食品供应链的地图以及识别食品系统中的潜在风险[22]。NCFPD的早期信号数据聚焦集成项目（Focused Integration of Data for Early Signals，FIDES）[23]将食品相关数据集中整合，从而全面地、系统地监测潜在的食品威胁以及识别有害食品。该项目正在评估非传统数据源，构建数据源在异常情况预警的阈值，用于主动识别未来的威胁。NCFPD还发起了开发名为关键性空间分析（Criticality Spatial Analysis，CRISTAL）软件的项目，该软件将通过对农场、个体生厂、加工过程以及配送等各个食品供应链的组成部分进行记录和评估，帮助食品企业和政府如何分配有限的安全和风险减缓措施，未来该软件将致力于发现在供应链出现严重问题时哪些环节最需要安全和风险减缓措施。FSMA越来越强调在供应链书面记录、产品追踪和事件响应的重要性，这个软件的开发将有助于企业和政府更好的完成这些任务[24]。这两个项目当前仍在开展过程中。

4 我国应对EMA和食品欺诈的措施

在食品欺诈和EMA概念方面：目前，我国法律法规和标准中还没有提出食品欺诈和EMA的法定定义，一些法律法规中关于欺诈行为的认定可以作为参考。中华人民共和国最高人民法院对欺诈行为的认定是：一方当事人故意告知对方虚假情况，或者故意隐瞒真实情况，诱使对方当事人做出错误意思表示的，可以认定为欺诈行为[25]。中华人民共和国国家工商行政管理总局发布的《欺诈消费者行为处罚办法》中列举了13 种欺诈消费者的行为[26]，这些行为主要涉及以次充好、以假充真、虚假宣传、消费诱导等方面；此外经营者的5 种行为也视为欺诈，主要涉及销售变质、失效商品，以及伪造、冒用他人企业名称、包装和质量标志等。

在法律法规方面：2015年新修订的《中华人民共和国食品安全法》第三十四条明确禁止了生产经营掺杂掺假食品和食品添加剂的行为，第一百二十四条规定了生产经营掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂的惩处措施[27]。《中华人民共和国产品质量法》第二十七条规定销售者销售产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品[28]。

在监管方面：自2008年起，为了遏制我国违法添加非食用物质和滥用食品添加剂的行为，国家成立全国打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂专项整治领导小组并且建立违法添加黑名单制度，中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会先后发布了六批《食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂名单》，对非食品物质的种类、可能易滥用的食品添加剂、可能添加的食品品种、相应的检测方法进行了公示[3]。2011年国家工商部门在开展的专项整治活动，查扣“地沟油”等大量非食用物质[29]。此外，公安部门也与各级食品监管部门紧密配合，加强对食品安全违法事件的重拳打击，2013年公安部门曝光多起食品犯罪典型案例，其中包括生猪注射沙丁胺醇、生产销售假牛肉等案件[30]。

在数据库方面：我国还没有关于食品安全事件和食品掺假事件方面的官方数据库，2011年复旦大学研究生吴恒等在校学生建立《中国食品安全问题新闻资料库》，并于2012年创办名为“掷出窗外”的网站，网站搜集了2004年以后全国各地食品安全相关新闻资料，并提供了按照地区、食品名称以及关键词进行查询的功能。

在学术研究方面：我国学者对多个类别的食品的掺假鉴别技术开展了研究。任秀等[31]将酶联免疫吸附法和DNA检测法应用到肉类鉴别中，刘彩霞等[32]将实时荧光法用于快速检测食品中的掺假萝卜成分。此外，高敬[33]、胡方园[34]、田雪琴[35]和徐伟丽[36]等分别对对肉类、蜂蜜、柑橘汁、酱油的掺假检测技术的研究进展进行了综述。国内对EMA和食品欺诈防控机制的研究较少，唐晓纯等[37]梳理了近年来国内发生的食品欺诈事件，发现“掷出窗外”中的食品安全事件报道中，92%为食品欺诈事件，2009年到2013年中央电视台“每周质量报告”栏目有52 期涉及食品安全，其中有75%的报道涉及食品欺诈。罗季阳等[38]运用成本-收益分析方法，发现非法和合法企业的EMA行为的动机和原因存在明显差距，对非法企业主要通过增加违法成本的方式减少非法企业的存在，对于合法企业还应关注企业正常经营下是否处于无法盈利的或亏损的状况，并采取非监管手段提供帮助。

5 结 语

我国食品安全事件中，涉及食品掺杂使假的事件占比较大，随着国外对食品欺诈和EMA的关注度不断上升，我国也应该采取相应的行动来应对该问题。本文对我国应对EMA问题提出以下讨论和建议。

第一，传统食品安全理论认为，食品掺杂使假、假冒伪劣等不属于食品安全范畴，但事实上在食品欺诈案例中，添加了诸如“三聚氰胺”、“吊白块”等非食用物质和有毒有害物质。由于经济利益驱动型的掺假带来的食品安全风险具有不确定性和潜在性，其食品安全危害更大，新《中华人民共和国食品安全法》明确禁止食品掺杂掺假行为，但是相关研究尚未跟进，建议加大相关研究，进一步明确食品掺假、经济利益驱动型食品掺假、食品欺诈等概念，及其与食品安全的联系和区别，提出针对EMA的具体管理办法。

第二，对比我国食品和食品添加剂黑名单制度与国外脆弱性评估体系，针对我国食品欺诈中非食用物质以及有毒有害物质的特点，研究构建我国的食品脆弱性评估体系，通过对我国食品供应链各环节数据的搜集分析，找出容易发生食品掺假的关键环节，并对容易发生食品掺假的关键环节开展监管。

第三，借鉴美国经验，研究建立我国的食品欺诈/EMA数据库。“掷出窗外”数据库为非专业机构创立的食品安全事件数据库，该数据库对食品相关新闻报道的事件是否属于食品安全事件以及事件分类等方面还缺乏一定的专业性和科学性，建议梳理我国食品安全事件，构建由食品专业机构创建的我国食品欺诈/EMA数据库。

第四，我国已开发和掌握了一些鉴定食品掺假的技术，但是随着食品品种的丰富和不法分子掺假手段的提高，这就对食品掺假的鉴定技术提出了更高的要求，尤其是快速、高通量鉴别技术。建议加大对食品物种鉴别、原产地鉴定等技术的开发力度，提高我国对食品掺假的监测水平，也为监管部门提供执法依据。

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The United States’ Experience in Dealing with Economically Motivated Adulteration and Food Fraud and Its Enlightenments to China

LI Dan1, WANG Shouwei1, ZANG Mingwu1,*, ZHANG Kaihua1, ZHANG Zheqi1, ZHOU Qingjie2, ZHANG Ruimei1
(1. China Meat Research Center, Beijing Academy of Food Sciences, Beijing 100068, China; 2. School of Economics, Beijing Technology and Business University, Beijing 100048, China)

Food fraud occurred since ancient times. In recent years, with the globalization and complication of the food supply chain and increasingly competitive business, food adulteration and fraud driven by economic interests have been intensified. This article summarizes the definitions of Economically Motivated Adulteration and Food Fraud in the United States, compares the two concepts with other food protection concepts. The countermeasures taken by China and the United States against economically motivated adulteration and food fraud are also compared. Moreover, four recommendations for China to deal with these problems are proposed.

adulteration; economically motivated adulteration; food fraud; food safety

10.7506/spkx1002-6630-201607046

TS201.6

A

1002-6630（2016）07-0259-05

李丹, 王守伟, 臧明伍, 等. 美国应对经济利益驱动型掺假和食品欺诈的经验及对我国的启示[J]. 食品科学, 2016, 37(7):259-263. DOI:10.7506/spkx1002-6630-201607046. http://www.spkx.net.cn

LI Dan, WANG Shouwei, ZANG Mingwu, et al. The United States’ experience in dealing with economically motivated adulteration and food fraud and its enlightenments to China[J]. Food Science, 2016, 37(7): 259-263. (in Chinese with English abstract) DOI:10.7506/spkx1002-6630-201607046. http://www.spkx.net.cn

2015-11-03

中国工程院重大咨询项目（2012-ZD-3-4）

李丹（1987—），女，工程师，硕士，研究方向为食品产业研究与食品安全。E-mail：lidan835@163.com

*通信作者：臧明伍（1981—），男，高级工程师，硕士，研究方向为肉品科学与食品安全。E-mail：cmrcfood@126.com