街头“牛皮癣”防治进路考探

秦以平，陆岳松

（淮北师范大学，安徽　淮北　235000；安徽警官职业学院，安徽　合肥　230031）

街头“牛皮癣”防治进路考探

秦以平，陆岳松

（淮北师范大学，安徽淮北235000；安徽警官职业学院，安徽合肥230031）

近年来，我国各个城市小广告问题都较为严峻，严重影响了市民生活和社会秩序，有的甚至成为了违法犯罪的载体。文章以安徽省内部分城市户外小广告调研为基础，首先分析户外小广告发展的五种新趋势，然后从主体责任意识、利益足、管理缺位、法制缺陷等方面分析非法小广告猖獗的原由，最后结合国外或国内部分城市整治经验有针对性的提出依法治理的思路。

小广告；执法；整治；违法

小广告，是指没有按照法定程序印制、散发、张贴、喷涂的小幅广告，内容主要是由文字和图形两种基本元素构成联系方式、服务内容或醒目图片，可能会涉及诈骗、色情、办证等多个领域。由于现实生活中小广告问题很难治理且极容易周而复始，因此这种“牛皮癣”无时无刻都潜伏在每一座城市。

一、街头小广告现状考察

（一）各种广告数量统计

近年来，随着市场经济的不断发展，商家之间的竞争日益激烈，需要更多的广告资源去满足经营的需要，而媒体的宣传费用又让许多小商家望而却步，于是各类小广告都走上了大街小巷。

笔者曾对淮南市部分路段某日存在的纸质和喷涂的小广告内容和数量做过统计，调研当天各路段存在小广告情况如表1所示。舜耕中路紧靠火车站且不远处有居民生活区，因此该路段的广告数量和种类都比较丰富，其中不乏违法犯罪类型的小广告；而国庆西路附近存在数所中学、中职或高职学校，故此该路段小广告以办证、租赁之类为多，诸如贷款、侦探之类的小广告在此路段尚未发现。

（二）小广告发展新趋势

日常生活中可以发现各种小广告无孔不入、无处不在，比如分布在墙体、路面、宣传栏、电信电力设施、公共座椅、邮箱等位置。但是随着城市的发展，除了出现新的广告种类外，广告发布者似乎已经不再满足于以往的“小广告生存空间”，因此，小广告发展显现出以下几种新的发展趋势：

表1　淮南市部分路段某日小广告情况统计

一是小广告增加新成员。随着人们生活观念的变化，部分以前没有的广告种类走上了大街小巷，比如“分期付”和“免息趣分期”。“分期付”是提供给客户 （特别是学生或部分低收入人群）的一种消费模式，客户购物时支付少量的首付便可以提走商品，以后每月只需要支付合同约定的部分余款即可。

二是对地面新生事物 “充分利用”。近年来，在“低碳生活、绿色出行”理念的号召下，很多城市增加了公共自行车并配套了公共自行车系统终端查询机，小广告发布者也没有放弃这一重要资源，笔者发现芜湖、淮北部分公共自行车的后挡板以及终端查询机上都存在小广告或清除后的痕迹。

三是小广告发布者冒险意识越来越强。近年来，各种小广告泛滥，对于这种司空见惯的现象，人们几乎出现了视觉麻木，因此看到小广告后很少有人好奇去关注究竟写的什么内容，这也让小广告发布者较为头疼。于是，他们开始想尽办法吸引人们注意，比如冒着被发现的风险将广告打上商店、旅馆的招牌，［1］顶着被处罚的风险将广告置于道路标识牌，甚至有人不惜冒着生命危险在红灯亮起的那一刻在机动车道上来回奔走散发小广告。［2］

四是开始出现高空“牛皮癣”。随着城市的发展，高架桥、人行天桥数量在不断增加，小广告发布者也机智的发现了“新大陆”，他们利用伸缩杆将各类小广告贴到了桥墩与桥的横梁上，使得桥下路人一抬头便看的清清楚楚。

五是学校小广告日益丰富。学校本身是人群密集的地方，加上许多家长有“再苦不能苦孩子”的观念，使得很多学生手头比较宽裕、消费比较阔绰，因此学校历来乃商家必争之地。近年来，学校小广告的丰富不仅表现在传统类型广告的数量剧增，还表现在原本很少在学校出现的小广告也后来居上，比如安徽省高校空调普及后空调维修广告走进了校园，又如外卖广告则从传统的店内宣传转向了校园甚至宿舍。

二、小广告缘何如此猖獗

（一）张贴者主观认识不足

自小广告走上大街小巷以来，关于随意张贴小广告的危害就处在不断谈论和宣传之中。然而，很多年过去了，小广告仍然随处可见。小广告泛滥的原因是复杂的，但是总体来说可以分为两类：一是小广告发布者的主观认识不足，二是管理缺位等其他客观因素。小广告发布者的主观认识不足是小广告泛滥的根本原因。许多小广告发布者潜意识里没有认识到其行为的违法性和危害性，甚至认为这种行为不过是一桩小事，根本不存在可责性，于是我行我素便显得理所当然。张贴者的主观意识决定了其张贴行为，如果他们无法从意识里改变错误的主观认识，实现根治街头“牛皮癣”的目标将会显得较为困难。

（二）利益远远高于成本

小广告泛滥的根本原因是张贴者主观认识不足，但是其直接原因还是高收益的诱惑，即张贴者清楚认识到其中有利可图，在利益驱使下甘愿“冒天下之大不韪”。正如北京政协委员于秀云所说：“非法小广告难以根治的原因首先是市场有需求、违法成本低。”［3］笔者认为，小广告中获取或节约的利益主要分成三个部分：一是市场收益，即小广告所涉及的交易目前存在较大的市场，让张贴者看到了潜在的赚头，比如办假证小广告泛滥反映了假证有较大的市场，办假证者从中有利可图；二是成本利益，广告制作和张贴成本一般都比较低，此外非法小广告一般不经过政府机关备案，不需缴纳广告审批费用和相关税收，因此这种广告方式可以节省相当一笔成本；三是处罚低，由于非法小广告容易张贴，张贴过程比较隐蔽，所以很难被追查、处分，即使张贴者被抓到了，目前很多城市的处罚力度也很小，一般情节只予以警告或者处罚数额不大的罚金。在高收入、低支出的畸形模式下，很多人选择了这条道路。

（三）管理力度不够

近年来，随着城市的发展，公共自行车走进了市民的生活中，于是车身的各种小广告也随之出现。但是，出租车、公交车已经遍及每个城市很多年，人们却很少见到出租车或公交车上出现小广告 （由车辆所属单位统一喷涂或悬挂的广告除外），造成这种现象的主要原因是公共自行车基本处于失管状态，而其他两种车辆有专门司机管理。小广告失管主要体现在以下几个方面：一是政府部门管理不到位，公安、工商、环保、城管等都与小广告管理密切相关，在责任不明确、制度不严格的情况下，各部门对此都不曾予以重视，以至于有职能部门工作人员针对非法小广告涉及的手机号停机问题向记着诉苦道：“但是一些通信部门都不太愿意给我们送去的号码办停机，这让我们的工作很难做”［4］；二是社会协调配合脱节，许多工作不是仅仅依赖于政府就可以完成的，它需要整个社会予以配合，电信部门、物业公司等都对小广告失管现象存在一定的失责之嫌；三是小广告发布途径失管，在许多地方，一些合法的小广告缺乏免费的发布空间，因此发布者只能选择到处张贴，即便少数地方设置了信息公告栏，由于无人看管公告栏，非法小广告也醒目贴在其上。

（四）法制不健全

法律法规不健全是小广告泛滥的一个重要原因。第一，从我国当今的法律体系来看，国家尚未制定专门的小广告规制法律，除鹰潭、太原和洛阳等为数不多的城市制定了相关的行政法规，绝大多数城市仅仅以省级人大制定的市容和环境管理条例中的个别条款为依据，比如浙江省各县市对 “城市牛皮癣”进行治理的法律依据是《浙江省市容和环境管理条例》第21条①《浙江省市容和环境管理条例》第二十一条：“任何单位和个人不得在树木、地面、电杆、建筑物、构筑物或者其他设施上任意刻画、涂写、张贴。违反本条第二款规定的，责令限期清除；逾期不清除的，可以代为清除，所需费用由违法行为人承担，可以处五十元以上三百元以下的罚款。”，安徽省各地区处理户外小广告亦是依据 《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第15条之规定②《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第四十二条：“违反第十五条第一款、第二款规定，在城市建筑物、构筑物、其他设施以及树木上涂写、刻画或者未经批准悬挂、张贴宣传品的，处以100元以上500元以下的罚款。”，法律法规的缺失使得小广告问题经常陷入无法可依的尴尬境地。第二，目前全国各地对随意发布小广告的处罚太轻，当前的处罚主要是处以较低额度的罚款，比如《浙江省市容和环境管理条例》规定的罚款额度为 “五十元以上三百元以下”，《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》规定的处罚额度为“100元以上500元以下”。第三，多途径追责机制不健全，虽然部分省份的相关条列规定了其他追责方式，但是限于种种因素很少被使用，比如责令限期清除和逾期不清除情况下代为清除的费用追索问题，在实践中因法定的标准和程序缺失很难被落实。第四，其它关联法制的不足为小广告生存创造了空间，有学者提到国家办证效率低是小广告泛滥的重要原因，比如身份证挂失后7天内可以办理有效期一个月的临时身份证，补二代身份证需要2个月，办加急也得1-2周，很多小广告办证当天即取，对于急需要身份证者来说这无疑是个喜讯。［5］

三、小广告问题依法整治进路探析

（一）强化相关主体责任意识

与小广告密切相关的责任主体可以分为两类：第一类是广告主、印制者以及受众等，第二类是以行政执法者为主的管理者。从第一类人群来看，许多人在潜意识里没有认识到小广告的违法性和危害性，使得实现根治街头“牛皮癣”的目标显得极为困难。小广告从起意到进入群众生活需要经历多个环节，每个环节都会存在一定的责任主体。首先，需要强化广告主的社会责任意识，使其充分认识到小广告潜伏的社会危害并身体力行，他们不仅需要树立拒不发布非法小广告的意识，还需要重视合法小广告的善后工作，避免出现合法向非法转化的问题；其次，需要对小广告的印制者进行宣传和教育，必要时还可以辅以处罚；再次，在小广告散发环节，需要重视对学生等几类特殊人群的法制宣传和社会责任教育，以促进小广告散发者自觉拒绝散发违法小广告、不违法散发小广告；最后，要关注小广告受众的责任意识培养工作，鼓励群众自觉清理小广告、主动举报违法小广告、拒绝接受违法小广告涉及的各项服务。从管理者层面来看，由于管理者人力有限而小广告责任追究工作亦比较繁琐，所以大量的违法小广告未被管理者主动追责。管理者应该认识到其职责所在，积极主动的寻找责任主体，比如通过小广告的字面内容寻找广告主，并在加强对其教育的同时要求其为自己的违法行为买单。

（二）加强惩处力度

由于我国《广告法》中涉及小广告的法条极少，故此执法实践中很多地方只能依据省级人大通过的城市环境与卫生管理类的法规，而这类法律受到法律位阶等因素的影响，对违法发布小广告的处罚以较轻的经济处罚为主，并且缺乏执法的后续保障手段。当较轻的经济处罚遇到较高的利益时，有些人可能会选择“冒天下之大不韪”，何况这种处罚常常不能落实。考察中笔者发现对非法小广告惩处力度不足主要表现为以下几个方面：一是处罚对象单一。在执法实践中最常用的处罚是给予散发或张贴者经济处罚，很少有根据小广告信息追溯广告主的责任，更谈不上追究小广告印制者的责任。二是处罚手段单一。虽然广告法规定了拘留、刑罚等责任追究方式，但是由于小广告和普通广告存在一定的区别，而关于小广告的专门性法律又尚未出台，因此除经济处罚外的责任追究方式极少被使用。三是处罚额度较低。有专家认为“现行的法规对‘牛皮癣’的处罚较轻，对违法者起不到威慑作用。”［6］笔者查阅各省环境与卫生管理法律法规发现涉及小广告的处罚额度一般为500元以下，浙江等省份甚至规定处罚的封顶额度为300元，在经济高速发展的今天，几百元的处罚对于许多小广告发布者来说确实可以不作考虑，难怪有广告主想记者自曝内幕道：“可以主动到城管部门接受罚款，最多200元。张贴一次‘牛皮癣’基本上可管一个月，即使罚款也是比较划算的。”［7］因此，只有进一步完善惩处对象的范围、依法采取多种处罚方式追究责任者法律责任并依法提高经济处罚的额度才可以使得法律法规的设定目的得以实现。

（三）建立全方位管理机制

管理缺位是非法小广告屡禁不止的一个重要原因，故此应当建立以政府部门为主导、以社会力量为依靠的全方位管理机制。首先，非法小广告猖獗与政府部门管理力度不足是密切联系的。通过考察笔者发现许多城市的小广告治理工作主要由城管承担，面对无处不在的小广告，城管显得人单力薄。因此，公安、工商、环保、城管等部门应当密切合作、联动执法，只有每个部门都做好自己的工作，才能得到更好的成效。其次，任何一个社会问题的解决不能单单依靠政府，还需要借助社会力量，对于小广告的防治工作来说，电信公司、物业公司等单位应当借助于自身所占有特定资源的优势竭力协助政府部门工作、肩负社会职责。再次，管理工作的范畴不能局限于非法小广告的打击与清理，还需要为居民生活中常用的小广告提供免费的发布空间，并将发布空间分配给专门的单位或个人进行管理，避免发布者因无处粘贴而选择到处张贴或发布空间无人问津的现象发生。

（四）完善相关立法

法律法规的缺失使得小广告管理常陷入无法可依的尴尬境地，因此必须先完善相关立法。纵观全球，小广告问题早已风靡全世界，日本、德国、新加坡等国家在立法上颇有建树，它们有的设立专门的小广告法，有的则在其他法律中专篇对此问题进行规定。比如德国制订的《户外广告管理条列》规定非法张贴小广告的单位或个人最高可以处罚12万欧元，情节严重的还可能被认定为破坏市容环境罪，同时张贴者必须为清理工作买单……德国广告法甚至规定环保警察与环保机器人24小时巡逻，同时开通免费举报电话鼓励市民举报，一经查实举报人可以获得10%的罚款奖金。而英国诺丁汉则立法规定成立小广告治理小组，由治理小组通过土地管理局查询宣传物依附设施的所有者或管理者，然后通知其限期清理，对于无主建筑则由治理小组清理并恢复建筑外壁。［8］“花园城市”新加坡对该问题的法制化水平更高，他们立法严格、周密，法律以实际为基础，具有很强的操作性，此外还成立了 “花园城市行动委员会”专门负责城市管理中的协调工作。［9］因此，建议完善我国小广告立法，使得具体操作中有法可依、有责必究。

［1］柯以鹏.沙市一店铺招牌一夜被写满小广告老板“很受伤”［N］.江汉时报，2014-11-11（15）.

［2］佘海艳.路口“发卡族”让司机有点烦［N］.荆州晚报，2014-11-25（4）.

［3］于秀云.加强非法小广告管理［J］.北京观察，2013（10）：40.

［4］徐群群，李立君.根治城市牛皮癣需要多大权力［N］.江南时报，2007-4-16（3）.

［5］强辽了.户外小广告考察［D］.北京：中央美术学院，2013：11.

［6］廖霆.完善立法根治“城市牛皮癣”［DB/OL］.［2015-01-28］http://scnews.newssc.org/system/20150128/000533422.htm.

［7］张一叶.告别牛皮癣现身曝内幕低成本轻处罚［N］.重庆晚报，2004-7-2（13）.

［8］热雨.城市小广告，国外这么治［J］.精神文明导刊，2010（1）：33-35.

［9］祝荣峰.我国城市管理综合执法的问题与对策研究［D］.西安：陕西师范大学，2014：29.

Investigating the Prevention Approach of the Street"Psoriasis"

Qin Yiping，Lu Yuesong
（Huaibei Normal University，Huaibei Anhui 235000；Anhui Vocational College of Police Officers，Hefei Anhui 230031）

In recently，the problems of small ads bring a lot of trouble for many cities in China，which affect the public life and social order seriously，and something even become the carrier of illegal crime.The paper is based on the research of small ads in some cities of Anhui Province，and starting from analyzing the outdoor small ads’five kinds of new trend of the development.Then，the run wild reasons of illegal small ads were be analyzed by the aspects of the main responsibility，sufficient interest，the absence of management，legal defects and so on.Finally，some legal thinking was put forward with combining the experience of foreign with the city management’s experience.

small ads；law enforcement；regulation；illegal

D902，D922.1

A

1671-5101（2016）03-0010-04

2016-01-15

秦以平（1991-），男，安徽芜湖人，淮北师范大学2014级法学理论硕士研究生，研究方向：法学理论。陆岳松（1964-），女，安徽安庆人，安徽警官职业学院法律一系副主任，副教授，研究方向：民法学。

（责任编辑：陶政）