社会组织承接政府服务外包的风险防范研究——基于成都市的实践

刘滨,何卫平

(西华师范大学 管理学院，四川 南充 637009)



社会组织承接政府服务外包的风险防范研究
——基于成都市的实践

刘滨,何卫平

(西华师范大学 管理学院，四川 南充 637009)

随着市场经济的发展，政府购买公共服务开始成为转变政府职能、创新社会治理水平的重要途径。但现代社会是一个风险社会，如何规避不同主体关系链之间的风险是在推广该模式时需要考虑的问题。通过解剖成都市政府公共服务外包的具体过程，识别出不同主体在公共服务外包过程中存在的风险因素，试图从政府向社会组织购买服务涉及的行动者入手，构建社会组织承接政府公共服务外包的风险防范措施。

政府购买；公共服务；社会组织；风险识别

社会组织承接政府公共服务外包就是政府依托社会组织承接政府出资的公共服务，这是世界各国普遍实行的做法[1]。从西方国家的逆向民营化问题可以看出，政府在购买公共服务的过程中暴露出很多风险因素，对风险因素管控[2]、逆向模式选择[3]、均等化以及权力寻租[4]17等问题的研究已经成为各级政府和专家学者研究的热点。笔者试图从政府向社会组织外包公共服务过程中涉及的行动者入手，构建政府向社会组织外包公共服务的主体关系链的风险分析框架。这一关系链中的行动主体有三：一是政府(通过政府官员)——公共服务的需求方；二是营利性或非营利性的社会组织和企业等——公共服务的供给方；三是公众——公共服务的受益者。可以通过图1将政府、社会组织或企业、公众三个主体之间的关系串联起来，分析三者之间的相互关联以及相互之间存在的风险。

一、成都市社会组织承接政府公共服务外包的基本概况

近几年，成都市坚持以培育为先导，以促进社会组织发展为前提，着力于研究新型的社会组织管理模式，对发展环境不断优化，使全市社会组织培育发展和监督管理工作保持健康有序的良好态势。到2012年9月，成都市社会组织数量已名列全国15个副省级城市的第一位。根据2011年7月成都市民政局发布的调研报告《发挥社会组织作用，改进社会管理创新》所提供的数据，截止2011 年7 月，成都市社会组织已经达到5 678个(社会团体2 116个、民办非企业单位3 562个)，实现11.5万人就业。到2013年3 月，《成都商报》报道成都市社会组织数量增长到6 544个，较2012 增长了10.7%。成都市社会组织不仅在数量上有所增长，而且通过项目运作的形式积极承接政府的公共服务。例如，2013年3月成都市取得中央财政支持的5个项目：社会组织人员培训示范项目；社区参与式互动体系示范项目；全日持续照护安老示范项目；居家养老服务示范项目；“幸福1+2”残疾人社区养老服务示范项目。成都市政府制定了社会组织评估办法和标准，规范评估程序，将评估结果作为政府向社会组织购买服务和社会组织享受优惠政策的重要参考依据。提供服务的各个机构之间处于公平竞争的地位，行政职能部门自行或通过民政部门对需要参与提供服务的机构进行严格的资质审查，最后通过公开招标，与通过竞标的社会组织签订购买合同，并报财政部门备案。各区县结合自身具体实际情况，各自明确职能部门职责，在实际的购买服务过程中，各级政府细化的职责分工略有不同。

图1　政府购买公共服务的主体风险关系链

二、社会组织承接政府公共服务外包的风险及成因

(一)政府部门“需求方”的风险

一是寻租腐败的风险。Meeyoung Lamothe和Scott Lamothe提出，公共服务外包合同往往会集中在财力雄厚或具有较深社会背景的社会组织手中，这就是政府寻租的一种现象反应[5]。一些权力观、职业观不正的政府工作人员收受贿赂从而降低竞标者的资质标准，让贿赂者得以中标，或将公共服务直接外包给与自身有利益、熟人关系的社会组织。这便导致两者关系链的循环谋财交易。二是逆向选择的风险。“政府的选择一定程度上决定了政府合同签订的成效”[6]127在委托代理关系中，由于“经济人”利益的驱使，代理商占有信息优势，通常会违背诚信，不惜牺牲服务质量达到增大自身利益的目的。代理商在合同招标的初始阶段，常常通过谎报资质，混入合格承包商的队伍中，导致“劣币驱逐良币现象”的发生。三是增加交易成本的风险。“合理控制交易成本，低投入高回报，这是对一个组织经济效益的好与否的衡量”[7]。

(二)社会组织“供给方”的风险

一是竞争匮乏与组织垄断的风险。恰如威尔逊所讲：“无论是公共组织还是私营组织，只要获得了项目的垄断权，就会丧失前进的动力而无法提供优质的产品和服务。”[8]118二是组织团体卸责和道德沦丧的风险。社会组织通常具有自利性的特点，如果合同的设计没有刺激因素去激励社会组织的行动，往往很难得到预期的效果。由于企业价值和行政道德的冲突,企业通常会采取降低成本、鱼目混珠等手段实现合同标价以外的额外收入。三是丧失公信力的风险。在宣传不到位，加之公众对其知之甚少的情况下，如果社会组织无法满足公众的要求或没能达到公众的预期，公众便会对这种新的模式持怀疑和审视的态度，并质疑其可行性。

(三)社会公众“利益相关者”的风险

一是非均等化的风险。社会组织常处在资金匮乏状态，在完成服务项目和支付完工作人员的薪金后，资金链基本中断，面对生存考量，社会组织宁可牺牲公平原则，只对少数人提供服务。二是初始委托人监督无效的风险。通常，公众将公共服务需求传递给政府，政府根据实际情况安排代理人——社会组织，社会组织根据委托合同为公众提供服务，公众将服务的满意度再反馈给政府。但在实际操作中，社会组织会在机会主义和不作为的影响下，有利则为，无利则避。三是穷人边缘化的风险。在委托代理机制下，社会组织的趋利性很可能出现萨瓦斯所称的“撇脂现象”，即“私有部门只对最佳盈利的项目感兴趣，对于短期难以获利又必须提供的公共服务，则会趋向于消极提供或不愿供给[9]105-106，从而造成穷人的边缘化现象。

三、社会组织承接政府公共服务外包的风险防范措施

(一)强化行政环境

首先，加强相关的法律规制。购买公共服务的顺利实施依赖于良好的法制环境，需要法律规约市场环境，促进公平竞争；需要法律法规约束合同契约关系中的主体行为，实现契约双方的权利和义务；需要法律保障相关主体的利益，惩罚错误行为。其次，构建多元的监督机制。西方购买经验告诉我们，政府在购买服务的过程中出现监督缺位的话，势必会践踏公众利益。因此，建立健全监督机制是有效防范购买公共服务风险、顺利推行购买改革的保障。

(二)约束政府购买行为

首先，规范购买流程。规范化的购买流程能够在很大程度上防范寻租腐败行为的发生，促进购买过程的公平公正。为了达到政府购买公共服务的理想效果，获得公众的认同，提高整个社会的公共服务质量，离不开完善的购买规范流程。其次，控制交易成本。政府购买公共服务不一定会降低成本，相反会带来政府获取信息的成本、监控成本与形象成本的增加。

(三)培育公民社会

首先，开展公民教育。实现政府购买社会组织公共服务的基础是培育成熟的公民社会。通过大众媒体进行广泛宣传，让公众认识到政府购买公共服务的目的是保障其利益，满足其公共服务需求。通过公民教育使公民普遍具有主体与权利意识、法律和责任意识以及公共与私人道德意识。其次，拓宽公民活动。公民参与政治实践活动是拓宽政府与公众的重要监督渠道。公民通过选举、投票、咨询、听证、满意度调查、监督等政治活动表达自身的利益诉求。

(四)明确主体责任

首先，界定政府主体职责。政府要适应自身角色的转变，由全能政府变为购买服务中的“监督者”。将必要的权力交由社会组织行使，使自己能从繁杂的公共服务事项中抽身而出，投身于宏观政策的制定。政府将公共服务的直接生产提供权交给社会组织，并不意味着政府的责任也随之转移了，政府仍要承担监督与服务的责任，成为公共利益的维护者和购买者。其次，培育社会组织发展。培育社会组织对政府购买公共服务的顺利进行至关重要。要降低准入门槛，为社会组织发展提供空间；同时，政府要适当放宽对社会组织的管制，使其能够自主发展。

[1] 王浦劬.政府向社会力量购买公共服务的改革机理分析[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2015(4):88-94.

[2] 詹国彬.政府购买公共服务的风险及其防范对策[J].宁波大学学报(人文科学版),2014(6):72-79.

[3] 明燕飞,谭水平.公共服务外包中委托代理关系链面临的风险及其防范[J].财经理论与实践,2012(2):104-107.

[4] 郑素晓.政府向社会组织购买公共服务的风险及其防范[D].苏州：苏州大学,2015.

[5] LAMOTHE M. LAMOTHE S. Beyond the Search for Competition in Social Service Contracting：Procurement, Consolidation, and Accountability [J]. American Review of Public Administrtion, 2009 (2)：51-56．

[6] 莱恩.新公共管理[M]. 赵成根,译. 北京:中国青年出版社,2004.

[7] 明燕飞,盛琼瑶.公共服务合同外包中的交易成本及其控制[J].财经理论与实践,2010(6):93-97.

[8] 凯特尔.权力共享:公共治理与私人市场[M].北京:北京大学出版社,2009.

[9] 萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

(责任编辑：李翔)

Research on the Risk Prevention of Social Organizations to Undertake Government Service Outsourcing— Practice in Chengdu

LIU Bin, HE Weiping

(School of Management, China West Normal University, Nanchong 637009, China)

With the development of market economy, the government purchase of public services has become an important way to transform government functions and innovate the level of social governance. But the modern society is a risk society. How to avoid the risk of the relation chain connected with different subjects is a question that needs to be considered in the popularization of the model. By analyzing the specific process of Chengdu municipal government’s public service outsourcing we can identify different subjects facing risk factors in the process of public service outsourcing. This paper attempts to start with actors involving in service purchase of government to work out risk prevention measures when social organizations undertake the government's public service outsourcing.

government purchase; public service; social organization; risk identification

2016-06-06

四川省哲学社会科学规划研究资助项目(SC13C012)；四川省教育厅2015年省级大学生创新创业训练资助项目(201510638079)

刘滨(1990—)，男，山东临沂人，西华师范大学管理学院硕士研究生，研究方向为行政管理；何卫平(1980—)，男，湖北黄冈人，西华师范大学管理学院副教授，研究方向为行政管理。

D630

A

1008—4444(2016)05—0072—03