美日应急管理思考及对其的借鉴

李琦 牛晶

[摘要]应急管理已经成为国家治理战略的重要组成部分。在新形势下，中国应急管理需要不断完善和发展。美国和日本等国家在灾难反思、应急立法、资源储备、预警预防、联动管理等方面积累了丰富的经验，可供中国借鉴。

[关键词]应急管理 经验 美国 日本

[中图分类号]D523 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）18-0156-02

美国作为西方发达国家的代表，在应急管理方面积累了丰富的经验。由于日本自然灾害的频发，也使得日本以灾害预防为主的应急管理独树一帜。进入新世纪以来，中国应急管理取得了举世瞩目的成绩，然而也有诸多亟需完善的方面。借鉴发达国家的先进经验，弥补自己的不足之处，充分发挥后发优势，是中国应急管理发展的必然选择。本文拟针对美日应急管理的经验进行解读，以为中国提供借鉴。

一、大灾之后的自省

美国应急管理起源于19世纪自然灾害的应对。美国多受飓风、洪水等自然灾害侵袭，如1993年的中西部洪灾、2005 年8月的卡特里娜飓风等等。每当大灾过后，各级政府都积极进行反思，不断完善其应急管理。到20世纪80年代初期，其应急管理已经形成了比较完善的体系。此外，由于美国在工业化升级换代的过程中，面对着复杂的社会经济环境，人为使然的突发事件及灾难不断发生，如20世纪60年代的黑人运动。尤其是在“9·11”事件之后，其应急管理得到了进一步升级和完善，使之成为了美国各级政府的首要职能之一。

日本应急管理亦是源自于对自然灾害的应对。由于其独特的地理位置，地震、海啸、火山、台风等自然灾害频发。如，20世纪50年代以来，日本先后发生了伊势湾台风、阪神大地震、岩手县、宫城县以及福岛县的大地震及海啸等等。日本政府行动迅速，善于总结经验，如，1995年阪神大地震5个月后，日本就修订了《灾害对策基本法》和《大规模地震对策特别措置法》。[1]此外，东京沙林毒气等人为灾难也促使日本不断完善其应急管理体系。

二、应急立法的跟进

美国早在1803年就颁布了关于救助新罕普什尔地区大火灾民的灾害救助法律。此后，应急立法不断增加和完善，如《国土安全法》《斯坦福灾难救济与紧急援助法》《公共卫生安全与生物恐怖主义应急准备法》《综合环境应急、赔偿和责任法案》等。[2]这些法律从联邦层面，对应急管理相关部门的领导、指挥、组织、资源募集等进行了详细的界定，并确定了责任追究机制。各州根据联邦的法律，也颁布了具有符合地域客观情况的应急立法。从而形成了从联邦到地方相互衔接的应急立法。

日本在1880年颁布了首部应急立法——《备荒储蓄法》。此后，日本陆续制定了一系列应急立法。如《灾害救助法》《灾害对策基本法》《河川法》《海岸法》《防沙法》等227部法律法规。[3]在这些应急立法中，对于地震等日本高发的灾害（灾难）给予了特别的重视。日本应急立法与时俱进，不断进行修改和完善，如对于《灾害对策基本法》这部应急根本大法，迄今已订正了23次，平均每两年修改1次。这使得应急立法成为应急管理的有效指南。

三、应急资源的储备

美国突发事件管理体系的发展是一个不断强化“准备”概念的渐进过程。[4]美国应急预防响应局下辖应急物资管理部门，平时根据各级各项应急规划做好应急物资的储备，突发事件发生时则负责运输主要救灾物资。联邦、各州在全国交通便利地点设有多处应急仓库，存储诸如淡水、食物等生活物资及防毒面具、应急机械等工程作业物资。这些物资平时得到妥善保管，在质量和数量上均有保障。此外，美国在全国设立了三个大型应急管理培训中心，各州也设有类似的机构和专职人员，保障了应急管理队伍的专业化。

日本建立了储备和定期轮换制度，在应急资源储备方面处于世界前列。无论是生活物资，还是应急工程物资，都具备了品种全、数量足、质量高的特点。并且在应急物资研发方面，投入和产出均十分明显。此外，日本建立了专业化的应急队伍，其应急主力警察、消防署员、陆上自卫队等均受到了专业训练。日本的各种演习也是难得的资源。从小学到高中的12年里，大概要接受30多次防灾训练，而不是仅仅灌输理论。[5]这些演习使得在灾难应对时消耗的总体资源更少，受益显著。

四、应急预警的强化

美国应急管理十分重视预警体系的建设。根据各级各类应急预案，将预警的理念和实践贯穿于高、中、基层，广播、电视、网络等信息传播渠道畅通，气象、交通、水电煤、公共卫生、公共安全等信息可以及时、准确地传播到具体的公民个人，并及时搜集基层信息的反馈，其信息传递与应急预警系统衔接紧密。

日本应急管理预警系统十分发达。尤其是在自然灾害的预测和跟踪方面，如对于地震等自然灾害进行的实时跟踪和监测，可以将其发生时间、地点和程度等因素反馈给信息系统进行综合分析，险情预测也可以及时反馈给民众。值得注意的是，日本的预警报警系统采用的是直递式，即信息可以从中央及各部门直接越过都道府县的行政层级设置，通过广播、电视、互联网等渠道直接传递给民众。这在预防极端灾害方面，避免了重大损失。

五、应急联动的组织

美国应急管理中重视民众等多元社会力量的整合与发挥。为此在小学就开设了如何避险、应对各种自然灾害等课程。目的在于分担政府在应急管理中的重担，也体现了危机预警与预防的思想。进一步使得全社会成员做好应对危机的心理准备，形成全民动员、全民防灾减灾的良好局面。

日本十分重视应急管理的社会宣传教育工作，将每年的9月1日定为“防灾日”，8月30日到9月5日为“防灾训练周”。[6]目的是提高民众的积极防灾减灾意识，增强自救互救能力。日本也将防灾减灾纳入到中小学必修课程体系之中，同时在各个城市之中设立应急体验中心，供学生及市民免费参观与互动演练。日本十分重视第三部门在应急管理中发挥的重要作用，通过资金扶持、培训等措施，提升其在应急管理中与政府通力配合的能力。实践证明，民间组织在应急管理中成为了不可或缺的力量。

六、美日应急管理的借鉴

（一）反思是前提

中国地域广阔，与美日同样饱受自然灾害的侵袭；中国人口众多，发展不平衡，与美日同样面对纷繁的人为灾难的伤害。常言道：多难兴邦。灾害与灾难并不可怕，可怕的是它们发生后，我们不能及时的吸取经验和教训，导致类似的灾害与灾难频繁发生。所以，我们需要学习美日在大灾大难之后全面、深刻地自省，找出导致灾难发生的原因，做出缜密的、经得起推敲的分析，而非着眼与肤浅的、表层的观察。这是应急立法、应急教育、应急管理全过程应对的前提。

（二）立法是关键

应急管理既是作为一门技术，同样也是作为一门科学。应急管理之中必然有相应的规律可循。对其稳定的、可预见的、可常态化处理的需要上升到法律层面。美日在应急立法方面成龙配套，有章可循，有法可依。我们在应急管理之中，迫切需要通过法制化而形成应急管理的规范化、常态化和科学化。中国应急管理法制化正处于初始化阶段，应急管理中有法必依的前提是有法可依。

（三）资源是保障

作为一种管理行为，应急管理同样需要人、财、物等资源做保障；作为应急管理的资源，同样是稀缺的。美日应急物质资源储备规划缜密，分配理性，种类齐全，质量上乘，为应急管理提供了坚实的保障；美日应急人力资源的发现、培育、养成及再生，也为应急管理提供了充足的智力和体力支撑。中国在十分有限的应急物质资源情况下，需要做出合理规划，节约利用；加大力度培养应急管理人力资源，发挥其在应急管理中的核心作用。

（四）预防是目标

实践证明，避免灾害及灾难的发生是最好的应急管理，也是应急管理所要达成的理想状态。在美日的应急管理中，无论是预警技术硬件的更新换代，还是预警演习等应急实践的不断重复，均将预防作为应急管理体系建设的根本。中国在进行应急管理建设之时，需要特别注意的是：应急管理建设本身不是目的而是手段；应急管理的重中之重在于预防。应该树立预防为先的理念，应该重奖预防方面有建树的组织和个人。

（五）联动是重点

应急管理是一项系统工程，绝非单独依靠政府或是某些组织就可以达成其功能的。美日在应急管理过程中充分认清了这一点，社区、民众及非政府组织都是其整合应急资源的必要组成部分。在福岛大地震等灾害应对中，他们发挥了重大的作用。中国应急管理需要特别注意的是：应急管理务必要将社区、民众等民间力量整合在一起。需要政府加强对其培训和政策、资金扶持，不仅要培养民众的自救能力，还要培养民众的互助精神。

总之，应急管理对于社会和谐发展意义重大，中国应急管理建设任重而道远。秉承务实进取的精神，取长补短，中国应急管理必将迎来持续性的质的飞跃。

【参考文献】

[1][3]马怀平.日本应急管理之道[J].现代职业安全，2010（01）：88-91.

[2]王开全.美国应急管理体制对清远的启示[J].广东经济，2015（02）：83-86.

[4]曹文春.从应急到预防——美国突发事件管理理念的演化[J].北京工商，2003（12）：61-63.

[5]刘亚娜，罗希.日本应急管理机制及对中国的启示——以“3.11地震”为例[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2011（09）：16-20.

[6]宋云超.关于借鉴日本应急志愿服务机制的思考[J].法制与社会，2014（27）：184-188.

责任编辑：张丽