国有企业监督机制变革研究

郝艳慧

摘要：国企监督机制的完善是国企改革过程中的重要目标和改革顺利进行的保证。文章结合中储粮系统的一系列改革，从建立监督基础、设计和执行监督程序、评估和报告监督结果三个方面对中储粮监督机制变革的经验和发展趋势进行了分析和总结，通过对具有不同组织特征（多级委托代理关系）和经营特征（从事政策性业务）国企的细化分析，为我国国企监督机制的完善提供参考。

关键词：监督机制 中储粮公司 变革研究

一、 引言

中储粮总公司在全国各地设立了分（子）公司，分公司是总公司的派出机构，根据总公司的授权委托负责管理辖区内中央储备粮油和直属库。2010年6月，河南许昌直属库主任和副主任涉嫌贪污、挪用上千万元公款被检察机关批捕，由此河南分公司贪污窝案曝光，涉及到河南分公司和许昌、周口、驻马店、安阳等多个直属库。部分直属库的贪腐案件表明，中储粮系统的监督体制亟待完善。企业内部控制的目标在于为公司经营活动的效率性和效果性、资产的安全性、经营信息和财务报告的可靠性提供合理保证，而监督作为内部控制五要素之一，对内控其他四个要素的运行状况进行监控，在公司内部控制中的重要性不言而喻。自2013年下半年以来，中储粮总公司开始以建立人、财、物三条垂直管控机制为主线的改革，实现了分散型管理到集中型管控的转变，监督机制也得到了完善，提高了公司的经营效率。笔者对中储粮监督机制的变革进行了研究，总结了其监督机制变革的经验，并对监督机制的进一步完善进行了展望。

二、中储粮变革后监督机制分析及经验总结

韩洪灵等（2009）根据2009年COSO颁布的《监督内部控制系统的指南》，总结了包括建立监督基础、设计和执行监督程序、评估和报告监督结果这三个程序的监督模型。本文以此监督模型为框架，对中储粮变革后的监督机制进行了分析。制度经济学指出制度与组织的交互作用决定了制度变迁的方向，监督机制的设计需与组织的目标、类型、氛围、经营方式等特征相结合，本文进一步对中储粮监督机制变革的经验进行了总结。

（一）强化上级单位的集中管控

1.建立集中型管控体制。中储粮总公司形成了三级架构、两级法人垂直管理体制，分（子）公司、直属库是独立核算、自负盈亏的法人实体，分公司、直属库分布范围较广，管理难度较大，为此，分公司根据直属库的区域特点进行了一体化的改革，将所管辖的众多直属库整合为大型的重点中心库，中心库对区域库推行“经营管理、财务管理、人力资源管理、风险防控、入账并表统计”五统一管理，被整合库作为分库，无法人资格，仅履行基本职能。

这表明需要根据组织的职能和类型，明确监督主体。监督机制包括监督理念选择、监督制度建设、监督主体安排、监督职责配置、监督范围划分和监督方式选用等要素。其中，监督主体的安排较为关键，不同的监督主体具有不同的监督意愿和监督能力，进而会影响监督理念、监督制度、监督方式等要素。中储粮系统采取三级架构，为实现维护区域市场稳定的目标，在各地区设置了分公司和直属库，层层代理，基层单位信息不对称程度高，利益相对独立，在监督机制变革后，总公司通过整合直属库缩减管理幅度的方式，为实现人财物的集中管控奠定了基础，借助多项信息化程度较高的技术，实现了日常实时监督，采用关键人员委派制和巡视制加强了专项监督力度，发挥了总公司监督人员较为独立、资源相对丰富等优势，有利于实现监督的目标。

2.重点监管一把手权力。针对基层单位权力高度集中进而很可能导致粮库变成库主任“家天下”的弊病，中储粮系统在直属库基础管理、权力监管、审计监察、业绩考核等出台了一系列政策，总公司发布了《直属库经营管理规范运行权力清单》，梳理了10项重点业务环节的权力边界和运行流程，将权力分别配置给总公司、分公司和直属库，要求重大经营决策、资金动用和人事安排实行前置审批，分公司和直属库重要岗位实行轮岗制，制约了一把手的权力，确立了从严治企的基调。

3.优化监督部门的配置。政策性粮食规模增加、管理业务扩展和组织规模的扩大使得中储粮公司监督的难度增加，为此，总公司在所有的分公司均配备了纪检书记，并设立党群监察处，在管理规模较大的中心库设立专职纪检审计监察员，在直属库设立纪委或配备纪检委员，分期分批委派总会计师和财务负责人；建立总公司质检中心、分公司质检中心、直属库检化验室三级监督检查体系，监督库点粮油质量，强化了监督部门的力量。

（二）规范各项监督程序的设计和执行

河南分公司贪腐案件多发与资源禀赋息息相关，初始禀赋包括天气、地域、植物、动物和矿产，不同的禀赋特征使得人们的获利机会不同，河南省是全国重要的粮食生产核心区和小麦生产第一大省，河南分公司每年收储粮食规模大，财政补贴费用高。粮食资质确认时主观性较高，储备粮、托市粮和贸易粮三者并无明显界限，存在转换空间，固有风险较高，因此，在进行监督时，应将那些粮食收储规模较大、组织变革程度较高的单位作为重点监督对象，在分析资源禀赋和业务特征后，明确监督重点，并执行以下监督程序：

1.分离政策性和市场性业务，明确经营边界。直属库的业务包括两种，一是通过收储和轮换储备粮与托市粮这两种政策性粮食获取国家费用补贴，二是通过开展贸易粮购销业务盈利，这就为直属库可能挪用这三种粮食来盗卖出售或填充账面套取补贴提供了便利。为此，总公司规定了直属库所从事的主业经营范围，剥离了以前与直属库混合经营的加工企业，使其成为独立法人，而直属库专注政策性业务的实现，这就提高了直属库提供政策性业务的能力。

2.考察承储库资质，档案化分类管理。托市收购时，承储企业可动用提前划拨的购粮款进行收购，后续还能获得国家支付的粮食保管费和出库费，利益较大，很多粮商很可能会在不具备承储资格时，向关键人物进行寻租来获取承储资格，产生了收购时暗箱操作和收购后承储库问题频出的风险。为应对这一问题，各直属库根据辖区库点性质、经济状况、企业信誉、法人素质、管理水平等基础条件，建立库点业务档案和诚信档案，全面掌握辖区所有委托收储库点的基本状况，分类管理，合格后上报分公司，经分公司批准后准予收购，这就大大降低了此类风险。

3.建设智能化粮库，完善粮食监管制度。为了应对粮库陈旧、亏库、出库难和“转圈粮”这一难题，中储粮系统主要采取了如下措施：各分公司按照总公司的部署，积极建设智能化粮库，直属库依托粮情远程监测、粮食智能出入库监管、库存数量监测技术等，并采用签订保管合同、交纳履约保证金、联保（担保）、加锁、贴封条等措施予以配合，保证粮食安全，这就大大缓解了因地理位置和人力资源造成的约束，提高了粮库的监管效率。

4.采用网银和ERP系统，监控资金流向。为了保证收购销售环节中的资金安全性，分公司在辖区所有直属企业及参与收购的委托收储企业范围内实行网银结算，规定销售货款必须直接回笼到直属企业银行账户，对每笔购销贷款的流向进行监控，建立月度贷款通报制，每月坚持进行财务、统计和仓储三账核对。利用ERP系统，进行报表分析，将传统的事后核算模式，变为业务活动和会计核算同步完成的模式，这就提高了财务信息的时效性。

5.总公司加大巡视力度，强化专项监督。除了完善日常监督程序外，中储粮总公司也加大了专项监督力度，如完善巡视制度，设立巡视办公室，对重点投资项目全过程跟踪审计，对分公司进行经济责任审计。组织全系统开展粮油数量、质量、安全和租库的“四查”工作，并派出督查组对分（子）公司进行专项督查。一般来说，风险应对机制可分为三个层级，对于大多数风险，可通过企业业务部门人员自行检查和遵循性查核化解；对于因新流程规划、风险意识不足或作业生疏、曾出现过事故等内控薄弱之处的非预期风险，采用证实性查核来应对；对于高层忽视内部控制、带头徇私舞弊、内部监督资源不足等风险，外部稽核较为有效。中储粮将基层单位自查上报和上级单位巡视整改机制相结合，配合使用事前审批机制和事后监督程序，符合成本效益原则。

（三）重视监督结果的评估和报告

中储粮依托信息技术实现了对各直属库粮食收储、资金运作、人员选聘等方面的实时监控，并将在粮食出库、粮食收购、库存管理及资金使用中易出现的四大违规行为视为“四害”，列入依纪依规从重或加重处分的范畴，适用“一旦发生，坚决予以严厉处分”的零容忍规定，河南分公司贪腐等违规事件的主要负责人得到了党政纪处分、经济处罚、移送司法机关的处理，并在全系统内进行了通报，可见中储粮总公司增加了惩处力度，以便形成威慑。

积极利用监督结果，对违规问题进行反馈。内部控制的高效运行需要打造一个连贯且闭合的“设计-实施-监督-考核评价-优化改进-再实施”的闭环，中储粮积极利用分公司自查、总公司巡视的查核结果，对违规行为加大惩罚力度，既可提高违约成本，减少高层利用规则漏洞设租寻租的动机，也可通过对已涉案人员的处置，形成一种心理威慑效应，起到教育效果，营造一个“不敢贪”的环境氛围。

三、中储粮监督机制变革趋势展望

（一）建立监督基础：发挥基层监督优势

1.总公司以垂直管控为主，地方以分级管理为辅。地方政府和地方企业之间的信息不对称程度较低，完善地方分级管理制度势在必行，在现有中储粮实行垂直管理的基础上，可采取如下措施：一方面，应明确中储粮总公司、地方分公司、地方政府（粮食局）三者的权责，给予地方政府充分的监管权；另一方面，建立激励相容的奖惩机制，可将分公司目标完成情况纳入政府相关责任人的考核中，提高地方监管积极性。

2.健全群众举报制度，激发基层监督活力。中储粮主要依靠自上而下的检查巡视机制进行监督，针对中储粮基层人员较多、业务规模较大的现实，应激发基层的监督活力。一是可尝试引入同一层级不同业务流程员工之间的相互监督机制，如让下一环节的员工监督上一环节员工的作业，并计入绩效考核。二是完善不同层级员工的监督举报机制，让下级员工监督上级员工，举报制度能否真正发挥作用，除了明确界定责任义务外，还有赖于举报结果反馈、举报人保护和相应的绩效评价及奖励机制的配合。

（二）设计和执行监督程序：明确监督目标和思路

1.根据企业经营业务的特点，确定监督目标。中储粮既具有政策性业务，也有市场性业务，应根据此特点，执行不同的监督程序。承担政策性业务的直属库的监督目标应该以保证粮食安全、应对突发事件、调控市场、稳定粮价等保障能力目标为首，以进行成本控制、提高营运效率等财务目标为次，并建立健全粮食周转率、库存变动率，补贴费用变动率等细化指标监督机制；对于承担盈利性业务的部门来说，可适当转变监督目标，重点监督那些有助于实现利润目标的关键性控制程序。

2.转变监督思路，从过程控制到结果分析。中储粮通过关键人员委派制和巡视制来进行监管，体现了过程控制的监督思路，但巡视制度不可能形成常规性的监督局面，不排除巡视中发现的一些问题会反弹的情况，且监督成本较高，可从强调过程控制的监督思路转变到强调对报告信息质量监督思路上去。举措如下：分公司在梳理业务核算流程的基础上，依据管理的不同需求，出具成本报告、社会责任报告和财务报告等，由总公司考察报告的可靠性和决策有用性，这样不仅可降低监督成本，还可对不同区域分公司的责任履行、绩效完成情况进行横向对比，提高经营效率。

（三）评估和利用监督结果：重视信息公开和信誉机制

1.依托现有信息平台，加大信息公开力度。中储粮系统应在已公开的总公司组织架构、业务类型、规章制度、文化建设等状况披露的基础上，从横向上扩展对财务状况、企业负责人薪酬、监督中问题及整改情况的详细说明，增加信息数量；从纵向上加深对各分公司和直属库的单独披露，丰富披露层级，发挥媒体舆论和社会公众的监督作用。

2.违规计入诚信档案，发挥信誉机制的作用。因契约具有不完全性，高昂的监督和实施成本使得违约、偷盗和欺骗行为不能完全避免。信誉机制在促使契约的自我实施中发挥着重要的作用，可将相关人员的违规违纪情况详细记录，并加强在人员选聘晋升中对诚信、思想道德素质的考核。对正直、诚实等观念的信奉，利用传统文化重视名声的习俗，能促使人们做出恰当的行为选择。Z

参考文献：

[1]徐虹，林钟高.信任水平、组织结构与企业内部控制制度设计研究[J].会计研究，2011，（10）.

[2]韩洪灵，郭燕敏，陈汉文.内部控制监督要素之应用性发展——基于风险导向的理论模型及其借鉴[J].会计研究，2009，（8）.