临汾市土地节约集约利用研究

左淑惠

摘 要：土地节约集约利用是发展循环经济和建设节约型社会的必然要求。本文分析了临汾市节约集约利用土地的现状，提出了闲置低效土地处置进展缓慢，土地管理制度不健全等问题，并从四个不同层面探讨了拓展节约集约新空间的方法，为创新土地节约集约利用机制提供了新的发展思路。

关键词：土地利用；节约集约；临汾市

土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是一切生产和存在的源泉。随着经济的发展，人口的增长，人类对土地的需求只增不减，致使其日益短缺，而面对这样的情形最根本的解决方法就是节约与集约利用土地，充分发掘出有限土地的经济、社会和生态效益。

一、临汾市土地节约集约利用的现状分析

（一）区域概况

临汾市位于山西省西南部，地处黄河中游，是山西省11个地级市之一，下辖17个县（市、区）。临汾市土地总面积20275平方公里，占山西省13%，地形轮廓大体呈“凹”字型分布，四周环山，中间平川，全境分山地、丘陵和盆地三大地形单元。平川面积占土地总面积的四分之一，“两山夹一川”的独特地理条件，决定了山地多平川少，旱地多水地少，耕地后备资源不足。为了加快“四化一体”的步伐，即工业新型化、城乡生态化、市域城镇化和农业现代化，用地的需求刚性上升，土地供需矛盾日益凸显。

（二）二现状分析

1、建设用地供求不协调

近几年来，城市发展较快，集聚效应较强，城市人口膨胀，导致建设用地的需求急剧增加，在土地供应量有限的条件下，土地供需矛盾越发凸显。

2、耕地的保护与新增建设用地的扩大之间存在矛盾

经济的发展造成了建设用地增长过快，通过改变土地的性质，满足建设用地的需求，事实上造成了耕地的大量流失。在保护耕地的同时，还要保障土地能够满足社会发展的需求，协调难度大。

3、土地资源开发条件存在着较大的差异

临汾市的平川面积占总面积的19.4%，水分、气温条件好，适宜耕种，且土地开发潜力较大；而山地、丘陵占总面积的80.6%，水分、气温条件差，不宜耕种，且土地开发利用难度大。

二、临汾市土地节约集约利用存在的问题

（一）建设用地闲置和低效利用普遍

在经济全球化与城镇化的推动下临汾市建设步伐不断加快，在此过程中，城市的空间利用出现了低密度和分散化倾向，建设用地规模过度扩展，投资开发强度不足，导致推动闲置和粗放低效利用的现象。例如，建设厂房，单层多于高层，容积率低下；在城市的拆迁规划中出现了一些拆迁成本高，开发难度大的闲置土地。而在农村，随着人口大量的涌入城市，导致了不少偏远地方出现了大批的空闲住宅、空心村及闲散地，土地浪费十分严重。

（二）土地管理制度不健全

为了提前完成某个惠民工程和公益事业设施，追求利益，最大力度的给予招商引资项目最优惠的条件，用以租代征的办法搞建设。如，用农业用地搞非农业建设，擅自扩大开发用地面积，新建各种开发区，在没有依法取得建设建设用地的审批手续情况下，擅自先征地、供地等。在一些乡镇中，政府即使土地所有者又是经营者和管理者，致使职责划分不明确，土地监督力度不够。

（三）土地污染严重，生态环境恶化

在推进城镇化的进程中，许多乡镇企业、工厂大量涌进城镇，由于企业设施陈旧，技术落后，且缺乏系统的环境规划，往往只注重经济效益，而忽略了社会效益和生态效益，给城镇环境带来了不可恢复的创伤，产生了一系列环境问题。煤炭工业是临汾市的支柱产业，全市地下含煤面积为11250平方公里，约占总面积的55.49%。以丰富的煤炭资源为依托，带动了相关产业链迅速发展，为经济社会的发展做出了巨大贡献。但是，同时大量开采煤炭直接和间接的破坏了土地，造成地表塌陷，土壤污染煤炭在利用过程中又会释放大量的二氧化硫等污染物，对环境造成了极大地影响。

三、加强土地集约利用措的措施

（一）更新节约集约用地的理念

临汾市政府将土地节约集约利用作为供给侧结构性改革的重要手段，将节约集约利用地水平的提升作为全市重点的工作之一。同时，还需不断推进土地资源观念的转变、土地利用方式转变及土地管理方式的转变。大力发展循环经济，加强集约利用土地资源的管理，创新宣传方式，向全市人民推广土地节约集约利用的举措及成效，使国土资源知识家喻户晓，增强广大市民珍惜土地资源的责任意识和节约集约用地的自觉性，在全社会形成依法依规管地和节约集约用地的良好氛围。

（二）积极调整产业结构

合理的产业结构是衡量土地集约利用水平高低的条件之一，通常情况下，较高的产业结构水平有利于区域土地的节约集约利用。2015年，临汾市第一、二、三产所占GDP比重是7.8%、48.5%和43.7%，第一产业发展缓慢，产业结构层次低，极大地制约了土地的节约集约利用。因此，应该加快产业结构的优化升级，大力支持和整合工业园区，提升产业层次，并根据临汾市山地多，平川少的特点，将其设立在远离城市，且符合园区发展要求的山地丘陵地区，以缓解用地压力，从而有效保护耕地，加快产业的发展。

（三）做好城市绿化和环保工作

土地节约集约利用水平的一项重要考核指标是城市土地生态环境质量。长期以来，临汾市作为全国的重要煤炭生产基地和重工业基地，对全省乃至全国经济发展作出很大贡献，但同时也使本市的环境造成了极大地损坏。因此，在今后的发展中，临汾市各县（市、区）应加强对城市绿化和环境保护的重视，增加对环保的投资逐步改善全市的生态环境质量及居民的生活环境质量，走绿色健康的城市化道路。

（四）加强闲置土地的处置

一是要盘活闲置低效率的土地。采取“引、促、限、逼、罚”的措施引导用地单位主动盘活闲置地，同时要建立预防新生闲置地的长效机制。二是要充分利用闲置厂房，废弃场地和仓库等闲置用房。适当地增加厂房的建筑高度，提高其土地集约利用的容积率。三是政府要加大对旧小城区改造的资金投入，把分散的，小块的面积利用起来。四是要盘活存量土地。充分利用17个县（市、区）被列为全省城乡建设用地增减挂钩试点县的有利条件，加快推进城中村改造，采煤沉陷区治理，矿业存量用地，为重点项目建设提供用地支撑。

四、小结

如今，经济的发展对土地资源的依赖程度越来越大，走节约集约用地的道路是保障经济增长保护数量的最有效的最合理的举措。临汾市要系统地长远地规划处理好耕地的同时，严格控制新增盘活存量建设用地之间的数量关系，从而更好的实现土地的节约集约利用，促进社会的可持续发展。

（作者单位：山西财经大学）

参考文献：

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