托市收购的初衷与结果

文/本刊特约撰稿人 尚强民

托市收购的初衷与结果

文/本刊特约撰稿人 尚强民

新产小麦上市后，各主要小麦产区先后启动了最低收购价执行预案。国家统计局公布的数据显示，今年小麦产量较上年有所下降，但是到目前为止，最低收购价小麦的入库数量已经超出了上年收购季节结束时的小麦入库数量。国家粮油信息中心最新发布的全国小麦供求平衡报告显示，2016/2017年度全国小麦新增供给量（产量加进口量）为13158万吨，年度总需求量为11101万吨，年度节余量为2058万吨。今年最低收购价小麦入库数量将明显大于年度小麦剩余表明市场供给压力因市场心态变差而有所增加。

目前国家仍对小麦和稻谷实行政策性托市收购政策，之前东北主产区的玉米和大豆也实行过托市收购的支持政策，只是名称与小麦和稻谷不同，大豆和玉米叫临时存储收购，小麦和稻谷为最低收购价收购。二者都是通过将市场上供大于求的粮食收购入库的办法，减少市场有效供给，促进市场价格回升，保护粮食生产者的生产积极性，稳定和促进粮食生产。只是最低收购价政策强调是为保护农民利益、保障粮食市场供应而实施的粮食价格调控政策。一般情况下，粮食收购价格由市场供求决定，国家在充分发挥市场机制作用的基础上实行宏观调控，必要时由国务院决定对短缺的重点粮食品种，在粮食主产区实行最低收购价格。当市场粮价低于国家确定的最低收购价时，国家委托符合一定资质条件的粮食企业，按国家确定的最低收购价收购农民的粮食。临时存储收购政策则直接强调，针对部分农产品出现的价格下跌及卖难现象，国家采取临时收购措施，以保护农民利益。前者强调，必要时对短缺的重点粮食品种实行最低收购价收购；后者强调，当农产品价格大幅度下跌和出现卖难现象时，由国家实施临时存储收购。前者的意图是通过最低收购价收购，促进短缺的重点粮食品种稳产增产，后者则明确收储的目的就是在农产品价格大跌时防止卖难现象发生。

托市收购本质上针对的是数量失衡问题，启动的条件是价格，即市场价格低于事先确定的托市价格时启动。如果市场价格能够充分反映供给与需求，市场价格仅仅由年度供给与需求的总量平衡关系决定，根据市场价格表现，开展政策性托市收购活动，通过减少市场有效供给托升价格，应该能够达到预期的目的。问题是除了供给与需求之外，市场价格还受到货币供应、收购能力、市场参与者预期等多种因素的影响，价格表现“丰富多彩”。在托市收购的实践中，往往需要将远超过市场剩余数量的粮食收购入库，才能达到托升市场价格的目标。如2015/2016年度玉米临时收储数量达到了1.25亿吨，明显超过了该年度的玉米节余数量。

以往人们大都认为，托市收购入库数量庞大，就是因为托市收购价格水平高于市场价格，是托市收购价格定得过高的结果。确实，政策性干预价格高于市场出清价格，在抑制需求的同时也扩大了供给，导致了政策性粮食库存不断增加。但是，也还要看到政策性托市粮食入库数量超过供给的节余数量，并不能简单地全部归为价格的原因，更多的是与市场发育程度和市场是否能够顺畅运行有关。粮食实现顺畅流动，从产区流向销区，从田间流向餐桌，需要市场发挥作用。在发育良好的市场当中，粮食经营者根据市场变化，有规避市场风险的工具可用，积极从事经营活动，因此流通领域的“储水池”作用可以在各类企业的共同参与下得以发挥。如果市场发育不足，市场预期不断受到干扰，经营风险无法规避，资金供应不能满足需要，各类主体不能积极经营，每年粮食集中上市之时出现的阶段性供大于求矛盾便会突出，“卖粮难”就可能出现，政府就不得不伸出有形之手，对市场进行干预性收购。只是，很多时候干预性收购的结果，不仅是形成了庞大的粮食库存，造成了巨大的财政负担，更为严重的是对市场价格形成了干扰，导致价格不能反映真实的供求，进而影响了市场正常运行。

2007年至2012年，在粮食供给偏紧的大背景下，托市收购数量虽然超过了年度节余数量，但在全球粮食价格出现大幅波动的背景下，并没有成为包袱和负担，反而成为了稳定国内市场的“压舱石”。庞大的粮食库存成为了国家实行宏观调控的重要手段，在稳定国内粮食市场方面发挥了积极的作用。2012年以来，国内粮食供给由偏紧转向宽松，国际市场粮价大幅度下跌，国内外粮食市场同步进入新的商品周期。在供给与需求的关系改变之后，托市收购政策的另一面开始表现。

针对存在的问题，中央决定从2016年新产玉米上市起，取消临时收储政策，按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革，在使玉米价格反映市场供求关系的同时，综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素，建立玉米生产者补贴制度。东北新产玉米实行市场化收购，将价格承担的补贴职能分离出去，让价格反映真实的供求，是纠正目前国内玉米供求失衡的重大举措。有很多人担心，不再进行政策性托市收购之后，数量的矛盾无法克服，会出现严重的“卖粮难”问题。很多人建议，政府需在出现“卖粮难”时实行兜底收购。笔者认为，玉米政策已经调整，在国家对农民进行直接补贴之后，一定要让价格反映供求，不能再对价格进行干扰。如果认为价格过低，生产者有了太多的损失，可以根据价补分离的原则，提高给农民的补贴标准。已经确定了市场定价，就一定要坚持，不能再反复，否则供求失衡状况将无法改变。

2015/2016年度表现出来的玉米结余量达到8000万吨。如此巨大的结余量，与价格变化有着很大的关系。国际市场粮食价格下跌，而国内粮食价格受到政策的支撑不降，内外价差导致了进口大量发生，进一步加剧了国内粮食供求失衡的程度。尽管国内粮食价格高于国际市场，促进了出口国粮食贸易扩大，而且到目前为止，中国因托市收购而增产的粮食都进入了国内仓库，但是美国却在获得贸易利益之后，向世界贸易组织投诉中国，指控中国通过设定最低收购价的形式非法补贴水稻、玉米和小麦种植户，违反了2001年加入WTO时的承诺，导致生产过剩，影响了美国农民在国际市场与中国竞争的能力。

中央1号文件提出，玉米实行“市场定价、价补分离”改革，政策调整已经开始。价格反映供求之后，可以从两方面减轻供给压力，一是促进国内粮食生产结构调整，二是通过降低价格抑制进口。目前，很多机构估计，2016/2017年度国内玉米新增供给量将减少3000万吨左右，包括产量减少、进口下降。价格反映供求还将刺激国内消费，饲料消费和深加工消费将增加，预计会使新年度玉米消费增加七八百万吨。上年度临储转国储玉米轮出的2000万吨在新年度轮入，将进一步缩小新增供给大于消费的数量。从数量上分析，只要各类主体经营积极性提高，形成对未来市场的良好预期，都积极增加存货，使渠道库存恢复到正常水平，由于渠道库存数量减少而多出来的供给就会消失。因为，实行玉米新政，一定要坚持市场定价，建立良好的市场预期，使各类市场主体恢复信心，调动其入市经营的积极性。

形成良好的市场预期，是各类经营主体积极入市的前提，是实现国内玉米市场平稳运行的关键。各类经营主体的积极性从何而来？企业是经营主体，在预计可以获得良好收益时，一定会十分积极地开展经营活动。因此，只有让价格反映供求，只有政府不再对价格进行非必要的干预，只有政策性粮食购销不破坏市场的预期各类经营主体才会重建市场信心。不应再过于强调调控对市场的影响，而不注意充分有效地发挥市场作用。积极促进粮食市场发育，发现和采取各类风险规避手段，让各类经营者在市场中真正发挥作用，才能实现粮食的顺畅流动。政府要为粮食市场的参与者提供全方面的服务，要努力减少对市场的负面干扰。现在，这方面的工作有着巨大的提升空间。

玉米“市场定价、价补分离”的改革正在进行之中，这无疑会给小麦和稻谷的政策调整提供参考经验。目前国内稻谷供求失衡的问题日益凸显，解决起来可能比玉米还要复杂，需要抓紧研究提出政策调整方案。