我国开发区人事管理制度研究——以A省为例

● 张宏伟

我国开发区人事管理制度研究——以A省为例

● 张宏伟

开发区在地方经济社会发展全局中占有重要地位。与体制机制相适应，开发区人事管理制度的创新实践也具有鲜明的中国特色，其所呈现的机关型、企业型、事业型、混合型四种人事管理制度并行的形态，体现制度变迁的内在规律。由于涉及发展中的核心要素——人的潜能发挥，上述形态的人事管理制度对开发区的发展产生深刻影响，同时，也带来诸多实践困惑，其突出表现为开发区运行体制、管理职能和机构设置、编制使用特点等与我国现行人事管理制度安排之间存在部分错位，从长远意义上将可能抑制开发区管理人员工作潜能的发挥。为此，进一步选择A省开发区为例，在案例研究的基础上，通过不同人事管理制度的实践比较和SWOT分析，找到影响因素，进而有针对性地提出优化开发区人事管理制度的管理策略。

开发区 人事管理制度 SWOT分析 管理策略

一、问题的提出

兴办开发区是中国改革开放的一项重大决策，可以说，开发区是改革开放的标志性产物和重要成果（郭小碚、张伯旭，2007）。自1984年创建开发区以来，开发区的建设为我国经济发展作出了积极贡献。按照长远发展战略，开发区未来的发展就是要实现转型升级，加快创新驱动，由政府主导向市场主导转变，由硬软环境见长向软环境转变。这就需要管理体制机制的改革和完善，其中，开发区人事管理制度是一个重要方面。开发区是各级政府为促进区域经济发展而设置的专门机构，是经济发展的强大引擎、对外开放的重要载体和体制机制创新的先行区，在地方经济社会发展全局中占有重要地位。管理体制创新是开发区发展的重要动力，“小政府大社会、小机构大服务”成为开发区坚持的方向，其目标在于建立与国际接轨的经济运行机制和精简统一高效的管理服务体系（马明龙，2015）。

开发区人事管理制度既是开发区管理体制创新的重要内容，也为开发区科学发展奠定了重要的人才基础。就全国而言，开发区人事管理制度并无统一模式，各地做法具有地域特色，总体上体现了与不同开发区功能的匹配。以A省为例，按照开发区管理机构的定性，开发区是地方党委、政府的派出机构，受其委托，除承担发展经济的职能外，还承担所辖区域的公共事务管理职能。开发区实行党政职务一身兼，“几块牌子、一套人马”的人事管理模式。按照公务员法的规定，对于使用国家行政编制、依法履行公职的开发区管理人员应实施公务员制度。然而，事实并非如此，尤其是历届政府均重视精简政府机构，控制行政编制和财政供养人员增长，行政编制难以及时补充，加之开发区社会管理和公共服务职能不断拓展，管理人员需求扩张较快，从而形成了实践中的管理悖论。A省大多数地区的开发区管理队伍由不同身份的人员组成，本应实施单一的公务员管理制度，但多年来已演变为公务员制度、事业单位人事管理制度、企业人事管理制度混合并行的型态。在立法和制度建构尚未明确的条件下，开发区管理体制和人事管理制度的适配存在先天的不足，特别在我国全面深化改革，经济发展进入新常态，以及开发区本身转型升级的现实背景下，开发区人事管理制度如仍沿多年不变的固有模式运行，则可能制约开发区新一轮发展。现实存在的多类型人事管理制度是否合理，各制度之间有何矛盾？不同人事制度安排的优势和劣势在哪里？开发区管理人员潜在积极性是否受到抑制？在人事管理实务中有何隐忧？不同人事管理机制是否会对开发区长远发展带来负向影响？所有相关问题都应立足国情地情，通过案例研究和比较分析，找到解决问题的正确路径。本研究选择A省开发区人事管理制度作为研究对象，在分析开发区人事管理制度现状和特点的基础上，借助SWOT分析工具，厘清四种人事管理制度的运行边界，继而提出管理建议和相关展望。

二、A省开发区人事管理制度现状

在现行体制下，与开发区管理机构相适应，A省开发区人事管理制度安排实行分类管理的原则，对于同一开发区内的不同类型人员，实施不同人事管理制度并行的办法。

（一）开发区管理机构及人事管理制度分类

A省自80年代初期建立首个开发区以来，目前已建立各级各类开发区321个，开发区管理机构及其下属单位共计1347个，其中，省级以上开发区131个。从开发区管理机构规格看，副处级以上占54%，科级以下占46%。尽管开发区管理机构70%为机关性质，但行政编制仅占全省开发区编制总数的20.8%，事业编制占71.9%。与开发区管理机构编制管理相匹配，开发区人事管理制度也具有相应的特点，其中，人员主要实施公务员制度的开发区占比仅占25%左右；主要实施事业单位人事管理制度，约占60%；还有部分开发区管理人员实施企业化的人事管理制度。在开发区管理人员队伍中，公务员占比小，事业性质人员占比大。其人员的来源也具有多样性，来自机关、企事业单位的调入和整建制划入人员占50%以上（详见表1）。

表1 A省开发区管理机构及人事管理制度分类

（二）开发区人事管理制度的特点

开发区的特殊地位使得其在管理体制和机制上也成了某种意义上的“特区”。开发区的人事管理具有高度集权化的特征，在综合利用各种渠道的基础上，开发区获得了更加集中的人事管理权（陈科霖，2015）。这种对人事管理权的控制充分体现在机构编制、人员管理和使用等各个方面。当地党委、政府及相关部门均对开发区人事管理制度创新给予积极支持，不同人事管理制度得以在同一开发区同时并行，为开发区管理机构履行职能，组织和领导区域经济社会工作提供重要支撑。一是机构设置务实化。开发区党工委、管委会是开发区所在地党委和人民政府的派出机构，应当按管理权限由机构编制管理部门合理设置机构，但实践中遵循发展需要，并未形成统一规范，部分开发区超规格设置，部分设置为参照公务员管理的事业单位，部分对机构性质、规格等作模糊化处理。二是编制管理弹性式。开发区混合使用行政、事业、企业编制，部分机构使用“地方行政编制”或是“机关事业编制”，体现了较大的弹性，规避了目前开发区立法滞后以及制度不匹配带来的掣肘。尽管如此，编制和人手不足仍是开发区的共性问题。在中央政府和地方政府关于“行政编制只减不增”的制度约束下，开发区在本地区内调剂解决行政编制的要求难以落实。如A省J市的开发区共有行政编制仅为139人，而实有公务员人数却达到了511人。三是人员使用统筹性。人员混岗使用是开发区管理机构的普遍做法，其原因既有机构编制设置不规范、不充足的问题，也有开发区自身利益驱动的因素，相当多的基层管理者认同“人员统筹使用、身份进入档案，实施分类管理”作为开发区人事管理制度的“创新”模式。以J市为例，其4个开发区共招聘了1207名自聘人员，与行政、事业人员混岗使用、同工同酬。四是人员身份模糊化。尽管单一的“身份管理”是计划经济的产物，但在依法管理的当下，按照公务员法和《事业单位人事管理条例》等法律法规的规定，公务员、参照管理人员、事业单位人员、企业人员还是应该边界清晰、分类管理，而实践中开发区管理人员“身份”总体较为难以厘清。K市2个开发区68人是在园区初创时入园，至今身份不明确；而H市6家省级开发区管委会设置为全额拨款事业单位，人员却参照公务员制度管理，更有些开发区将人员编制挂靠在乡镇或其他部门。

基于开发区的特殊性，开发区内部人事管理制度安排上呈现多样化特点，既有实施公务员制度、参照实行公务员制度的，也有实行事业和企业人事管理制度的，更多的开发区管理机构是三种人事管理制度混合并行。此外，还叠加编外自聘、劳务派遣用工、开发区雇员等复杂的人事管理模式。由于制度的不统一，给人员的分类统筹和科学管理带来障碍，在涉及晋升、交流、薪酬分配等利益调整时，内部人员之间的相互攀比和矛盾在部分开发区表现较为突出，并形成人事管理中的遗留问题，影响了人员积极性的发挥，成为制约开发区长远发展的瓶颈。

三、A省开发区人事管理制度的三种模式及其SWOT分析

（一）三种制度模式

就A省开发区人事管理制度的主要模式而言，主要有三种。1.公务员制度。即按照公务员法及其配套法规进行人员录用、考核、任免、流动、培训、工资、退休等日常管理。但开发区在具体操作时采取打破人员编制性质和人员身份界限的做法，不少开发区推行岗位目标管理责任制和绩效工资制，对开发区内所有管理人员，不论其编制性质和身份，根据工作需要，均按岗定责，按绩效定报酬，做到人尽其才。其中，原具有公务员身份的，由公务员管理部门予以认可，人力资源社会保障部门审批的工资作为档案工资（实际工资以工作业绩、招商业绩和考核结果核发）。目前，A省部分市县开发区实行这一形式的身份档案制。2.事业单位人事管理制度。即按照《事业单位人事管理条例》及其配套法规进行人员招聘、岗位聘用、考核奖惩任免、流动、培训、绩效工资、退休等日常管理。尤其是行政编制不足的开发区，对使用事业编制的开发区管理人员，主要实行事业单位“进、管、出”的人事管理政策。3.企业人事管理制度。鉴于开发区实行管委会、开发总公司联合运作的体制，部分开发区在其下属公司执行企业人事管理制度，按照企业化、市场化的管理制度进行人员管理。其中，编外人员实行雇员制度、人事代理制度或劳务派遣制度。在特定的历史阶段，上述三种主要制度模式在一定程度上避免了传统单一人事管理制度的不足，对于整体开发区内人力资源，选用优秀人才，挖掘人员潜能，促进开发区的发展起到积极作用。但就长远而言，特别是从依法管理的意义上分析，对照组织法、机构设置和编制管理条例等法律法规，机构设置、编制性质与人员管理之间的制度匹配将成为规制行为，因此，如何在现行干部人事制度框架内，合理配置资源，减少制度摩擦和交易成本将成为开发区体制机制创新中一个绕不过去的重要课题。

以上分析可见，开发区人事管理制度的实践困惑和政策瓶颈，主要源于开发区立法尚未完善，管理体制机制尚未成熟定位，机构编制管理尚存有灰色地带。究其根本，与开发区作为发展特区的体制机制相适配，开发区人事管理制度的现状是一种“被动的适应”和“最不坏”的制度选择。当然，少数开发区盲目开发、无序发展和缺乏监管，造成开发区管理机构编制及其人事管理制度“乱相”环生，也加剧了其与公务员法和《事业单位人事管理条例》的贯彻实施之间的不和谐色彩，这恰又构成开发区人事管理制度变革的另一重要背景。

（二）A省开发区不同人事管理制度的SWOT分析

根据前述梳理，本文将A省开发区人事管理制度分为四种类型，分别为机关型、事业型、企业型、混合型四种类型，并分别进行SWOT分析，通过因素的比较分析，试图找到与开发区管理体制机制更为匹配的人事管理制度实践策略。

1.机关型（公务员管理制度）

机关型人事管理制度指的是依据公务员法及其配套法规实行公务员制度管理的类型。其特征为依据公务员法的规定实施人员的“进管出”以及收入分配等政策。主要分布在A省的北部市县（SWOT分析详见表2）。

表2 机关型（公务员管理制度）的SWOT分析

表3 事业型（事业单位人事管理制度）的SWOT分析

2.事业型（事业单位人事管理制度）

事业型人事管理制度指的是依据事业单位人事管理条例及其配套政策法规对开发区人员进行管理的类型。其特征是按照事业单位人事管理政策进行人员“进、管、出”的管理，主要包括事业单位公开招聘、岗位绩效工资管理、岗位聘任制度等。分布在A省多数开发区（SWOT分析详见表3）。

3.企业型（企业单位人事管理制度）

企业型人事管理制度指的是依据国家劳动人事政策法规和公司章程等对人员进行管理的类型。其特征是人员全员聘用、合同制管理、竞争机制，薪酬参照市场价值，用人自主权和灵活度较大。A省部分中南部市县对此类人事管理制度有政策偏好（SWOT分析详见表4）。

4.混合型（机关、企业、事业人事管理制度并行）

混合型指的是根据开发区管理机构编制和人员历史情况等，在开发区内对管理人员实行机关、事业、企业人事管理制度并行的类型。其特征是对于不同的对象采取不同的人事管理制度，体现分类管理、尊重历史的原则，与当前开发区管理体制的不确定性和立法的不完备性相适应。A省各地开发区普遍存在该类型。该类型具有过渡性、短期性和探索性的特点，但也是符合开发区历史发展阶段特征的一种实事求是的实践（SWOT分析详见表5）。

表4 企业型（企业人事管理制度）的SWOT分析

表5 混合型（机关、企业、事业人事管理制度并行）的SWOT分析

四、管理建议和相关展望

（一）管理建议

A省开发区人事管理制度具有典型性，对于我国开发区人事管理制度具有启示。在管理实践中，本研究认为，其核心在于设计一个规范、简明、匹配、效能的制度。一是机构编制方面，明晰人事管理制度性质，解决源头性障碍。不管何种类型的开发区，须从机构设置和编制配备上界定开发区性质，杜绝两可状态，为开发区最终采取公务员制度、事业单位人事制度或是企业人事制度提供依据，减少模糊化带来的摩擦成本。二是人员分类方面，根据承担职责不同，实施分类管理，解决“人事相称”、“人岗相适”的问题。基于开发区的功能定位和管理特点，对承担党务和行政管理职能的人员，实施公务员制度；对承担延伸性公共服务职能的人员，实施事业单位人事管理制度；对承担招商引资、企业开发、市场运作等职能的人员，实施企业人事管理制度。三是激励安排方面，立足用好人才，解决内部流动障碍和人才流失问题。对于特殊岗位的骨干人才，在防止“两头占”的前提下，可探索档案身份、档案职级、档案工资等制度，实施岗位绩效工资激励；对于实施企业化管理的人员，探索年薪制，收入分配重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜；针对公共部门固有的人力资本特性——厌恶风险，实行体制内外人才的交流机制及任期制。对于骨干人才，可建立开发区内机关、事业、企业流动的绿色通道，让人才在不同岗位历练和发挥作用。对于急需的紧缺人才，可按照公务员法的规定，对于专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。四是能力建设方面，针对开发区新一轮发展的需求，加大培训力度，解决开发区转型发展中人员素质不匹配的问题。重点是自贸区建设、管理新技术、跨文化沟通能力等方面的培训。五是纪律约束方面，按照存量从宽，增量从严的原则，解决冗员和膨胀的问题。严把人员进口关，坚持“无编不进、无编不任、进人核编、任职核职”，对于原有混编混岗人员，本着尊重历史、以人为本的原则，钝化矛盾，减少震荡，通过政策渠道及时归位。严格禁止超职数、超规格配备干部，严禁超限额、超规格设置工作机构（张俊，2016）。对于新进人员，除了领导班子配备和引进紧缺人才外，坚持“凡进必考”。对于编外用工实行总量控制，可探索劳务派遣和采用购买服务的方式，并建立审核备案制度。

（二）相关展望

开发区在我国改革开放进程中扮演重要角色，为促进区域经济发展做出巨大贡献。过去，为了发挥开发区的经济龙头作用，各地采取了许多特殊的政策，但因管理体制与人事管理制度安排之间的不匹配，矛盾累积不可避免。在社会主义市场经济不断完善、深化改革和依法治国全面推进的背景下，开发区人事管理制度也将通过渐进式改革，逐步形成与管理体制机制相匹配的框架，从而为开发区特殊功能的发挥提供坚实的人力资源保障。未来开发区人事管理制度的研究，将进一步深化本文讨论的相关问题。

1. 理论探索方面。开发区人事管理制度改革可抽象为一个特殊的制度变迁过程，运用制度变迁过程中制度供给与需求分析框架、制度变迁收益与成本分析框架、制度变迁方式分析框架、动力与过程分析框架等工具，研究分析开发区人事管理制度改革的主体、动力、动因及制度变迁模型。也可将人事管理制度作为内生变量，研究其对开发区经济增长的潜在影响，并进行制度成本的分析，在此基础上，提出开发区人事管理制度创新的匹配模型。

2. 动态治理方面。当前，开发区面临转型升级的发展态势，部分开发区经济建设和社会事务管理职能将进行分离，主要承担转型升级和创新发展职能，当地政府则承担保障支持工作，这将倒逼政府职能转变，防止回到开发区行政化和机构膨胀的老路。对此，可立足动态发展，针对不同类型开发区的发展前景，建立开发区发展定位--机构编制配置--人事管理制度安排的动态治理框架。对于将来视发展态势申报自贸区的开发区、市场开发型开发区、区政合一的开发区等，可探索全新治理框架下动态适配的人事管理制度。

3.体制机制创新方面。开发区人事管理制度与开发区的法律地位及其管理体制密切相关，开发区可抓住当前全面深化改革的有利契机，合理界定政府和市场的作用边界，在保留必要的监管职能之外，减少对市场的干预，将工作重心转向综合服务（刘继红，2015）。将来，一方面，要明确开发区的法律地位、管理体制、运行机制和管理权限，另一方面，要按照“精简、统一、效能”的原则，理清管理职能、优化组织结构，试行大部门制改革，促进开发区行政管理和服务创新，为实施高效人事管理制度提供体制机制支撑。

4.人事管理实务方面。针对开发区人事管理制度运行中的问题和矛盾，在保持现有三种模式人事管理制度总体稳定的前提下，关注人的激励，对开发区内部管理资源进行重配，体现分类管理和岗位管理的理念；在激励机制上，在机关事业和企业人事政策框架内，探索绩效考核办法和多元分配模式；在交流机制上，破除人才流动障碍，使得开发区的优秀管理人才不因实施人事管理制度类型的不同而无法互通。同时，建立组织、机构编制、财政、人力资源社会保障等部门的协作机制，落实机构编制实名制，按规定保障相关人员的正当权益。

1.陈科霖：《开发区治理中的 “政企统合” 模式研究》，载《甘肃行政学院学报》，2015 年第 4 期，第47页。

2.郭小暗、张伯旭：《对开发区管理体制的思考和建议》，载《宏观经济研究》，2007年第10期，第9页。

3. 马明龙：《江苏商务发展2014》，南京大学出版社，2015年版，第97-98页。

4.刘继红：《江苏高新区转型发展的动因与对策》，载《南通大学学报（社会科学版）》，2015年第5期，第19页。

5.张俊：《改革创新行政体制机制，再造开发区发展新优势》，载《中国行政管理》，2016年第1期，第151-152页。

■ 责编/倪超 E-mail：nc714@163.com Tel: 010-88383907

Research on Development Zone of the Personnel Management System in China——A Case of A Province

Zhang Hongwei
（Jiangsu Administration of Civil Service）

Development zone plays an important role in the overall situation of local economic and social development. The practice of the personnel management system of the development zone is an exploration of the institutional innovation with Chinese characteristics. There are four parallel forms which are Administrative organ type，enterprise type， government-affiliated institution type， mixed type of the personnel management system of the development zone. And the practice is a kind of institutional change. As the core elements involved in the development of people's potential to play， the personnel management systems have a profound impact on the long-term development of the development zone， but also bring a lot of practical confusion. The outstanding performance is that there is a certain degree of partial dislocation between Development zone management system， management functions and the establishment of institutions， the current personnel management system in our country. This will inhibit the enthusiasm of the staff of the Development Zone. Therefore， further select Development zone of A province as an example， on the basis of case study， Identify the influence factors through the SWOT analysis of different personnel management system. Finally， put forward the management suggestion of optimizing the personnel management system of development zone.

Development Zone；Personnel Management System；SWOT Analysis；Application Strategy

张宏伟，江苏省公务员局，副研究员。电子邮箱：hwzhang1996@163.com。