地方政府竞争与环境污染

马春文+武赫

[内容摘耍]过往有关地方政府竞争对于环境污染影响的研究存在两大缺陷：第一，很多研究没有考虑使用空间计量模型，从而导致无法对地方政府的竞争进行很好的计量描述；第二，在使用了空间计量模型的研究中仅仅关注地方政府间针对FDI的竞争，而忽略了针对环境规制所导致的污染排放量竞争。本文通过将被解释变量（污染排放量）的空间滞后引入解释变量的做法，来描述政府间针对环境规制所导致的污染排放量竞争。通过参数估计，我们发现这种竞争确实存在，同时针对FDI的竞争也是存在的，并且一系列的控制变量符号均符合我们的理论预期。最后，针对实证结果，本研究解读了相应的政策含义。

[关键词]地方政府竞争；环境污染；环境规制；FDI

一、问题的提出

改革开放三十多年以来，中国经济取得了巨大成就，然而这种快速的增长也引发了一系列的问题，比如环境污染严重、资源紧张等问题。尤其环境污染问题，根据世界银行2007年的研究报告《中国污染的现状与代价》，每年中国因污染导致的经济损失约占GDP的5.8%；Ebenstein et al.的研究发现，虽然中国经济快速发展，但是由于空气污染，中国的人均寿命并没有显著提高。鉴于环境污染的危害，对于环境污染的治理成为学者们研究的重点问题之一，对于环境污染一般认为可以通过市场手段治理，例如碳交易、绿色债券；或者政府直接调控，例如使用庇古税、对污染治理的直接投资等。

实际上，我国主要还是通过政府直接治理来处理环境污染问题。然而，过去很长时间，我国的经济增长一直以粗放型为主，经济增长主要依靠劳动密集型产业和资源密集型产业。这种增长方式必然引发环境问题。那么这样的增长方式是何种原因导致的呢？周黎安首先创立了政治锦标赛理论。该理论认为，以经济增长为标准的官员业绩考核体制为代表的制度使得地方政府片面追求经济增长而忽视环境污染问题，而在短时间内能够带来快速经济增长的恰恰是以劳动密集型和资源密集型为代表的粗放型产业。此外，央地财政分权也使得地方官员有足够的财政权力空间实施粗放型经济增长政策，从而换取晋升。在这一过程中，地方官员为了自身的晋升，必然导致地方政府之间的竞争。那么显然财政分权体制、地方政府竞争是我国各个地区一直以粗放型增长方式为主的重要原因，也是导致环境污染的重要原因。研究财政分权、地方政府竞争对环境污染的影响可以为我国的行政体制改革提供理论基础。

为了度量政府竞争对环境污染带来的影响，本研究依照HeQ的建议主要考察省级政府之间的竞争，由于西藏数据缺失的原因本文选取了中国30个省2004—2013年为研究样本，并以空间依赖相关理论为依据，以空间计量模型来测度政府间的竞争，以期得到政府之间相互竞争带来的环境影响。

二、文献综述

（一）政治锦标赛理论和环境污染

Qian et al.认为政府也要追求自身效用水平的最大化，如果没有相应的激励制度安排，地方政府不会主动参与环境治理，甚至可能向排污企业收取租金共谋私利。周黎安则将我国地方政府官员假定为仅仅追求仕途的晋升的“政治人”。皮建才在此基础之上，修正了政府竞争理论。该理论更好地从官员晋升的角度，重点关注了地方政府竞争结果对于官员晋升的影响。该理论认为中央政府对地方的考核标准为“GDP增长率”，地方政府则围绕该该标准进行竞争，成功者得到晋升机会。因而，地方官员将最大限度地利用所有的资源追求经济增长，完全不顾及环境质量问题。陶然等认为在现有财政分权体制下，官员为追求晋升而片面追求经济增长是导致现有环境问题的重要原因。

实证研究方面，李胜兰等发现政府间的竞争会导致环境污染加剧。邓慧慧等则认为地方政府主要的竞争点在于对FDI的争夺，因而以FDI为主要的竞争变量进行空间计量分析。该研究发现，地方政府争夺FDI的行为非常明显，且这种行为使得环境污染问题加剧。然而，并不是所有的实证结果都认为政府竞争对环境的效果是一致的。傅强等认为在竞争效应在东中西部的效应各不相同；谭志雄等则认为财政分权使地方政府有充足的资金投入到环境治理中；He的研究则发现，政府竞争不仅没有导致环境污染更为恶劣，相反对于环境治理更有好处。

（二）竞争到底与污染天堂理论

Wilson提出了竞争到底理论，各个政府为了保证本地区的经济发展，希望留住对经济增长有益但是带来较大污染的企业。为此，政府会降低环境标准，纵容企业对环境的污染，从而导致环境问题。为了保证经济增长吸引FDI，政府间将竞相放松环境管制，最终将导致环境管制几乎没有，因而被称为“竞争到底”。同时，高污染企业将选择环境规制小的地区投资。于是，国外高污染的FDI将集中于“竞争到底”的地区，这种理论推导被称之为“污染天堂”理论。当然，也有人认为国外资金会带来先进的技术，这种技术有助于污染的治理。但是政治锦标赛理论一般认为我国各个地方政府为了GDP增长率，将会争相降低环境规制；同时，低的环境规制对于高污染企业而言意味着低的环境成本，国外高污染将对该地进行投资，这使得我国很多地区成为国外高污染FDI的“污染天堂”。

实证研究方面，国外有实证研究认为国家之间的税收竞争将导致环境质量变的恶劣；不过，如果是一个国家之内的政府竞争并不会导致环境更加恶劣。闫文娟等针对中国的研究表明，地方政府的竞争符合竞争到底理论，同时也导致了中国很多地区成为所谓的“污染天堂”。

（三）相关评述和理论分析

我们发现，从政治锦标赛理论出发，在我国现有财政分权体制下，地方政府会竞相降低环境规制，从而导致环境的恶劣；而且地方政府不会愿意对环境质量有所支出。

虽然很多实证研究符合这一理论分析，但是我们发现有些研究有不同的意见。对比文献，我们发现这些文献使用的是一般计量模型，没有考虑空间因素，我们知道，对政府间竞争最好的方法是将各个地方政府的行为模式建立联立方程组，同时考虑到不同空间位置的地方政府之间信息流通有所差异。使用空间计量模型对政府竞争进行描述是一个很好的方法，首先，空间计量方便我们发现地方政府间的相互影响；其次，我们还可以通过设置空间矩阵来设定信息流通的影响范围，从而确定哪些地方政府是可以相互影响的。一般而言，如果确实存在空间相互影响，计量模型如果没有考虑空间因素，相当于缺少变量，这样得到回归结果并不有效，而在本研究中，政府竞争无疑需要考虑其他地区政府行为的影响。

现有使用空间计量针对政府竞争进行描述的模型中，认为政府的竞争集中于FDI，认为政府间存在着FDI的竞争，从而引进FDI的空间滞后。我们对这种模型设置首先表示赞同，对于FDI的争夺确实是政府间竞争的主要形式。但我们需要指出的是，如果地方政府是为了更高的经济增长，那么地方政府之间应该会竞相增加各自的污染排放。因而，当其他地方政府所允许的污染排放增加，那么其他官员为了能在GDP锦标赛中获胜，必然要更加放松对污染的限制。因而本研究首次提出，政府之间不仅存在着对FDI的竞争，同样存在着污染排放的竞争。以下，我们将借鉴过往研究中刘建民等、邓慧慧等的实证研究方法，使用空间杜宾模型（SDM）来验证政府间的竞争是否会引起“竞争到底”现象，以及各个省份是否因此成为“污染天堂”。

三、模型设定、数据来源及参数估计方法

（一）空间自相关检验：Global Morans I

根据我们的理论分析，我们将使用空间计量模型进行实证检验，在利用空间计量模型检验之前，首先需要对变量的空间相关性进行检验，一般的做法使用Global Morans I对空间相关性进行检验，如果存在空间正相关则Global Morans I为正。如果存在空间负相关则Global MoransI为负。这里需要指出的是，为进行空间实证检验我们需要设置空间权重矩阵，我们采用最为常见的相邻空间权重矩阵，该矩阵的对角线元素均为0，最后我们按照一般做法，将该矩阵进行行标准化处理，使每行元素之和为1。则该矩阵其他元素满足如下方程：

2.解释变量：（1）FDI为外商直接投资，我们使用了年平均外汇指数得到了以人民币计价的外商直接投资额，并以GDP折减指数调为以2000年基准价格衡量。（2）财政分权，我们选用财政自给率来度量该指标，其中财政自给率=该地区公共财政收入/该地区公共财政支出。

3.控制变量：（1）人均GDP及人均GDP的平方项。根据环境库兹涅茨曲线假说，环境污染与人均收入之间存在倒“U”型非线性关系，因此本文同时考虑人均GDP及人均GDP平方项，人均GDP平方项的系数预期为负，人均GDP的系数预期为正。人均GDP均以GDP折减指数调整为以2000年基准价格衡量。（2）城市化水平。以非农人口占比衡量城市化水平，城市化水平提高意味着技术水平提高，技术提高可以降低排放量，因而我们预期城市化水平的系数预期为负。（3）第二产业一直是污染排放的重要来源。当第二产业占比降低时，污染排放将减少，因而我们预期第二产业占比的系数为负。本文使用第二产业产值占总产值比例来衡量。具体指标说明及其数据描述见表2。

（四）样本选取及数据来源

由于西藏地区大部分数据的缺失，本文选取了我国大陆地区的30个省级行政单位作为研究样本，选取了2004—2013年为研究的时间跨度。其中：二氧化硫排放数据来源于《中国环境统计年鉴》；FDI指标来源于EPS数据库中的对外贸易数据，平均汇率指标来源于wind资讯；计算财政自给率的指标公共财政收入和公共财政支出均来源于中经网统计数据库；人均GDP及GDP折减指数指标来源于《中国统计年鉴》；非农人口和总人口指标来源于《中国统计年鉴》和《区域统计年鉴》。第二产业占比指标来源于中经网统计数据库。

（五）参数估计方法

空间回归模型是由多个方程构成的联立方程组。由于联立造成的内生性问题，使用OLS方法进行估计无法得到一致性估计结果。相关研究认为，建议使用极大似然（ML）估计解决汶一问题。

四、实证结果及其分析

（一）Hausman检验

在所有的面板模型进行计量分析之前都需要对面板模型中的个体效应进行检验，以确定个体效应属于固定效应还是随机效应。本文主要借鉴了Leeet al.提供的检验方法，并对本文所设置的空间面板模型进行了Hausman检验。我们得到Hausman检验的chi值为33.8，对应的P值为0.000。该检验结果表明，应当选择个体效应为固定效应对模型进行分析。

（二）实证分析结果

我们对本研究设计的空间杜宾模型即方程（3）进行了参数估计，并得到以下实证结果。

根据表3给出的回归结果，我们发现方程的各个系数都较为显著，似然比检验值足够大，说明我们的模型设置基本合理。下面我们将依次对回归结果进行分析：

首先，我们最为关注的是被解释变量空间滞后项的系数及其显著度。我们发现，被解释变量SO₂排放量的空间滞后项的系数为正，且回归结果在1%的置信水平上显著。本研究认为，该系数的显著这意味当相邻地区的SO₂排放量增加时，本地区的SO₂排放量将会随之增加，我们认为这种现象源于政府间的竞争：由于官员的晋升以GDP增长率为依据，各个地方官员争相降低本地环境污染的限制提高GDP增长率，因而存在对环境规制的竞争，具体表现为各个地区间污染物排放量的正向影响。这一点符合我们在理论部分提出的在各个地方政府存在着污染排放的竞争现象。

其次，我们比较关心FDI及其空间滞后项的系数。我们发现，FDI以及其空间滞后的系数均为正，且均在1%的置信水平上显著。第一，FDI的系数为正且非常显著。这表明FDI的增加将带来污染排放量的增加，这意味着在中国各个地区进行投资的外国企业主要以高污染企业为主，FDI进入中国的主要目的在于规避本国环境规制成本。这也进一步验证了我国成为污染集聚的“污染天堂”现象。第二，FDI的空间滞后系数为正且非常显著。这表明当其他的FDI增加时，本地的污染排放量将增加。我们认为这实质上是地方政府对FDI竞争所导致的：官员需要针对GDP增长率这一考核指标进行竞争，FDI作为一个外生变量又对GDP增长率有重要影响，因而成为政府间主要的竞争目标之一。由于外国直接投资的目的在于规避环境规制带来的成本，那么自然会选择环境规制较弱的地区。当一个地区的外商直接投资增加时，其他地区官员最好的应对策略是降低本地区的环境规制，以换取更多的外商直接投资流向本地区，从而带来更高的GDP增长率。