开发区土地利用分类研究

杨少敏， 匡英剑， 程东平

江西省国土资源勘测规划院，江西南昌 330025)



开发区土地利用分类研究

杨少敏， 匡英剑， 程东平

江西省国土资源勘测规划院，江西南昌 330025)

运用对比分析法、文献研究法等，阐释开发区土地利用分类的形式、内容及与其他分类的区别，探讨开发区土地利用分类的实用性。结果表明：开发区土地按照土地建设状况和供应状况划分为2类，统一编码排列；分类反映了不同的土地基本特性和本质差异，体现了由大到小、由一般到特殊、由高级到低级的等级层次，存在明显的从属和逻辑关系，且2种分类之间存在明显的并列关系；开发区土地利用分类与其他土地利用分类系统在分类目的、适用对象、分类标准、层次设定等方面都有所不同，且应在土地分类中以科学方式增加一些新兴产业地类的分类。

开发区；土地利用；分类

为满足开发区土地用途管理的需要，扩大建设用地调查成果的应用，国土资源部结合我国开发区社会经济情况，部署开展了全国开发区土地集约利用评价工作。评价范围为经国务院或省、自治区、直辖市人民政府依法审批的开发区界线范围，范围内的土地按权属分为国有和集体，按建设状况分为已建成土地、未建成土地，按用途分为现状用途、批准用途、规划用途[1-4]。国土资源部在研究“土地利用现状分类及其含义”和“城镇土地分类及含义”等土地分类基础上，制定了“开发区土地利用状况分类”，指导开发区土地利用状况调查。由于开发区实际用地管理中面临的问题比较复杂，当前关于开发区土地利用分类研究的重点是针对开发区土地利用分类的问题探讨和修改建议方面，即分类不全面、与国标不对应等，而基于其综合实用性方面的探讨较少。因此，研究开发区土地利用分类的实用性，可以增进人们对开发区土地利用的认知，对开发区土地调查结果整理和建立统一的开发区土地数据库具有重要的国民经济意义[5-8]。

1　开发区土地利用分类解析

开发区土地利用状况分类遵循了利用的相似性、分类的统一性、层次的科学性等土地利用现状分类原则，采用多级续分法，建立了适用于开发区土地利用方式、管理特性和经营特点的用地分类系统[9-11]。开发区土地利用分类依据标准有2种，分别为土地建设状况和土地供应状况。

1.1开发区土地利用分类Ⅰ

按照土地建设状况划分开发区土地利用分类Ⅰ(表1)，该分类考虑了开发区用地特点及土地权利复杂的问题，将开发区内土地分为“已建成城镇建设用地(A)” “未建成城镇建设用地(B)” “不可建设土地(C)”3个一级地类。“已建成城镇建设用地”是指截至评价时点，已经建设并通过竣工验收的国有建设用地；“未建成城镇建设用地”指截至评价时点，除已建成城镇建设用地和不可建设土地以外的土地；“不可建设土地”是指截至评价时点，按照规划要求或由于某些特殊原因而不能进行开发建设的土地，主要包括河湖及其蓄滞洪区土地、自然或生态保护区土地和其他不可建设土地。依据土地自然属性、覆盖特征、土地权属、土地用途和利用方式等方面的土地利用差异，对一级地类进行细化 ，续分了二级地类。在二级地类基础上，针对个别分类进行具体细化，根据从属关系续分了三级地类。

首先，按权属将已建成土地分为已建成城镇建设用地和已建成农村建设用地。一方面，依据土地利用方式、土地建设情况、权属类型和经营特点，考虑到城市管理等有关部门的需求，对《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》中的部分地类进行归并，已建成城镇建设用地区分为“住宅用地” “工矿仓储用地” “交通运输用地” “商服用地” “公共管理与公共服务用地”等二级地类，对上述类别中未包含的用地归为“其他城镇建设用地” ，保证了已建成城镇建设用地地类的完整性。另一方面，为适应农村集体建设土地调查需要，将已建成农村宅基地以及农村居民点所属的街巷用地、商服用地、工矿仓储用地、公共管理与公共服务用地等有关农村建设用地归并为“已建成农村建设用地”，并在其下划分“已建成农村工矿仓储用地”“其他已建成农村建设用地”等三级地类。

其次，其他土地则按权属和建设状况区分为已供未建、未供未建和未批未用3类，对应地类为“已达到供地条件的其他土地”和“未达到供地条件的其他土地”。

此外，还可以根据具体情况，在统一的三级地类基础上，根据从属关系续分四级地类，并进行编码排序。如已达到供地条件的其他土地可以续分为“已经供应尚未建成土地”和“已达到供地条件未供应土地”。

表1　开发区土地利用状况分类Ⅰ(按建设状况划分)

1.2开发区土地利用分类Ⅱ按照土地供应状况划分开发区土地利用分类Ⅱ(表2)，该分类将开发区内土地分为“已供应国有建设用地(D)” “尚可供应土地(E)” “不可供应土地(F)”3个一级地类。“已供应国有建设用地”指通过划拨或有偿使用方式供应的国有建设用地；“尚可供应土地”指除已供应国有建设用地外，按照规划要求，可以供应用于开发建设的土地；“不可供应土地”指按照规划要求或由于某些特殊原因而不可用于开发建设的土地，对应不可建设土地。依据土地供应、规划用途等方面的差异，对一级地类进行细化 ，续分了二、三级地类。

首先，按照供应状况和供地条件(“三通一平”及以上水平等)，将已建成城镇建设用地和已达到供地条件的其他土地区分为“已供应国有建设用地”和“尚可供应土地”。

其次，依据土地使用权获得方式，将“已供应国有建设用地”区分为“划拨土地”和“有偿使用土地”。在此基础上，依据供应方式、供应时间等方面的土地利用差异，将“有偿使用土地”区分为“有偿使用且未到期土地”和“有偿使用且已到期但未处置土地”。

另外，依据城乡规划和供应状况，将“尚可供应土地”和“未达到供地条件的其他土地”区分为“尚可划拨土地” “尚可供应工矿仓储用地”和“其他尚可有偿使用土地”。

表2　开发区土地利用状况分类Ⅱ(按供应状况划分)

1.3分类Ⅰ与分类Ⅱ的对应关系分类Ⅰ和分类Ⅱ是针对开发区范围内全部土地的2种不同的分类体系，反映了不同的土地基本特性和本质差异，便于土地管理中的应用，但存在一定的对应关系。

首先，单个分类体系体现了由大到小，由一般到特殊，由高级到低级的等级层次，存在明显的从属和逻辑关系。因此，分类体系内部必然建立起一定的对应关系，即上一级分类用地面积应等于其对应的下一级分类用地面积之和，例如：A=A1+A2+A3+A4+A5+A6，A3=A31+A32；D=D1+D2，D2=D21+D22。

其次，2种分类之间存在明显的并列关系。因此，分类体系之间必然建立起一定的对应关系，具体来看有以下几个对应关系：分类Ⅰ地类面积之和对应分类Ⅱ地类面积之和，即A+B+C=D+E+F；不可供应土地对应不可建设土地，即C=F；已供应国有建设用地对应已建成城镇建设用地与已经供应尚未建成土地之和，即A+B211=D；尚可供应土地对应已建成农村建设用地、其他未建成城镇建设用地中的已达到供地条件未供应土地和未达到供地条件的其他土地之和，即B1+ B212+ B22= E。

1.4补充分类为明确“有偿使用且已到期但未处置土地”中累计闲置土地情况，补充设置了“开发区闲置土地分类”(表3)。《开发区土地集约利用评价规程》明确指出，闲置土地指截至评价时点，依照国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)中的规定，认定为闲置土地的项目用地。

表3　开发区闲置土地分类

为明确开发区创新创业环境和高新技术企业用地状况，补充设置了“开发区高新技术产业用地分类”(表4)。《开发区土地集约利用评价规程》明确指出，高新技术产业用地内容涵盖了高新技术企业用地及创新、创业环境建设用地，且用地需经当地负责高新技术企业认定的部门确认才有效。

表4　开发区高新技术产业用地分类

2　开发区土地利用分类与其他土地利用分类体系的区别

开发区土地利用状况分类理论上符合现行的《城市用地分类与规划建设用地标准(GBJ 137—1990)》《村镇规划标准(GB 50188—93)》《土地利用现状分类(GB/T 21010—2007)》等有关国家标准、规范的规定，但不同土地分类系统在分类目的、适用对象、分类标准、层次设定等方面都有所不同[12-14]。

2.1分类目的不同开发区土地利用状况分类是为了指导开发区范围内的土地调查和统计，为评价指标测算提供统一口径的数据，使调查结果能得以广泛应用。而《城市用地分类与规划建设用地标准》的制订是为了统一全国城市用地分类，科学地编制、审批、实施城市规划，合理经济地使用土地，保证城市正常发展。《村镇规划标准》的制订是为了科学地编制村镇规划，加强村镇建设和管理工作，创造良好的劳动和生活环境，促进城乡经济和社会的协调发展。《土地利用现状分类》编制的目的是了解土地利用现状，反映国家各项管理措施的执行情况和效果，为国家和地区的宏观管理和调控服务。

2.2适用对象不同开发区土地利用分类适用对象既包括开发区内的城市建设用地，也包括农村集体建设土地、农用地，还包括除此以外的荒地、水域、未利用地等其他土地。这是因为大多开发区选址地处城乡结合部，通常是通过征收将集体土地转为国有土地，土地划归开发区管理机构管理，也有的开发区通过旧城区改造获得土地。而《城市用地分类与规划建设用地标准》仅适用于城市中设市城市的总体规划工作和城市用地统计工作；《村镇规划标准》适用于全国的村庄和集镇的规划，也包括县城以外的建制镇的规划；《土地利用现状分类》是土地综合分类，适用于城乡用地，在土地资源管理中应用最为广泛。

2.3分类标准不同开发区土地是城市建设用地的有机组成部分，按照城乡土地统一分类需求，应考虑土地使用性质、土地权属、建设内容不同对用地分类的影响，还应考虑城市规划、土地供给情况对土地利用情况的影响。而城市用地是根据土地用途的差异进行划分和归类，村镇用地是按土地使用的主要性质划分，土地利用现状调查以土地用途、经营特点、利用方式和覆盖特征为依据划分，城镇地籍调查以土地用途为依据分类等。

2.4层次设定不同从内容与形式看，开发区用地状况分类则采用多级分类体系，一级类采用英文字母表示，二级、三级类采用字母数字组合型代码表示。具体是，分类Ⅰ采用3级分类体系，共分4个一级类，11个二级类，8个三级类；分类Ⅱ采用3级分类体系，共分3个一级类，4个二级类，4个三级类。《城市用地分类与规划建设用地标准》采用大类、中类和小类3个层次的分类体系，共分10大类，46中类，73小类，并采用字母数字混合型代号，大类采用英文字母表示，中类和小类各采用一位阿拉伯数字表示。《村镇规划标准》将村镇用地分为居住建筑用地、公共建筑用地、生产建筑用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、公用工程设施用地、绿化用地、水域和其他用地，共计9大类，28小类。《土地利用现状分类》国家标准采用的一级、二级2个层次的分类体系，共分12个一级类，57个二级类。

3　开发区土地利用分类面临的问题

开发区土地是城市建设用地的一部分，但在空间形态上与一般城市化地区有很大差别，现行开发区土地利用分类是以国家《土地利用现状分类(GB/T21010—2007)》《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137—2011)》为准，在使用和实施中必然存在一定的问题。

3.1已建成城镇建设用地归类问题已建成城镇建设用地中的住宅、工矿仓储、交通运输、商服及公共管理与公共服务等用地分别对应《土地利用现状分类(GB/T21010—2007)》中的城镇住宅、工矿仓储、交通运输、商服、公共管理与公共服务等用地，均不包括已建成的农村建设用地中的住宅、街巷、商服、公共管理与公共服务等用地。对此，有研究认为将已建成土地分为城镇与农村，不利于我国城乡土地统筹。但从开发区土地集约利用评价指标体系设置来看，土地供应率、土地建成率、工业用地率及土地利用强度、产业用地投入产出效益等相关指标，主要是针对已建成城镇建设用地的，与农村建设用地关系并不大。

3.2混合用地归类问题开发区多是城市新城或新兴工业区，为形成规模化的产业功能，多数配套居住及城市生活服务区，地块混合使用方式普遍存在。如在一地块内建设住宅用地，规划用地应包括商服、教育、医卫、广场等公共服务设施用地，若对地块规定一种用地性质(如A1住宅用地)，则难以全面反映现状用途。但根据城镇地籍调查结果，以居住为主的住宅与工业或商业等混合用地实际是住宅用地的一种。

3.3尚可供应土地归类问题例如，开发区尚可供应土地仅仅是依据规划用途识别，缺少严格的判别标准。实际上国土资源部颁发的《划拨用地目录》对划拨用地是有严格规定的，但该目录对类别判定的指导性没有体现。

3.4新兴产业用地分类问题产业用地是开发区主要用地构成，但相对于超前的产业发展，土地分类略显滞后。特别是新产业、新业态不断涌现，现代物流业[15-16]、高新技术服务业、文化创意等新兴产业与传统的工矿仓储用地性质并不相同，在开发区及其他土地分类中并未体现。

4　结语

开发区土地利用分类在当前开发区土地集约利用评价和土地利用管理中发挥着重要作用，从适用范围看，该分类适用于各类开发区(旅游度假区除外)土地集约利用评价工作和开发区用地统计工作。但随着社会经济发展方式的改变，土地利用方式与目的必然发生变化，土地利用分类方案也必将随之改变[17]。

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Study on Classification of Land Use in Development Zone

YANG Shao-min, KUANG Ying-jian, CHENG Dong-ping

Jiangxi Land Surveying & Planning Institute, Nanchang, Jiangxi 330025)

The purpose of this study is to illustrate the form and content of land use classification in development zone and the difference from other classifications, and discuss the practicability of land use classification in development zone by using comparative analysis and literature research. The results indicate that the land in development zone is divided into two categories according to land construction and supply situation, and they are coded and arranged; classification reflects the basic characteristics and essence differences of land, there exists the grade level from large to small, general to specific, senior to junior, which has obvious subordinate and logical relations, and there is obvious parallel relationship between two kinds of classifications; classification of land use in development zone is different from other classification systems at classification purpose, application object, classification standard and level set. Moreover, land use classification of some emerging industries should be added in the classification system in scientific way.

Development zone; Land use; Classification

杨少敏(1980- )，女，湖北荆门人，工程师，硕士，从事土地集约利用与评价研究。

2016-07-29

S 28

A

0517-6611(2016)26-0179-04