我国推行开放式小区的利弊研究

周觉　姚超（、、北京信息科技大学经济管理学院，北京　009）

我国推行开放式小区的利弊研究

周觉1姚超2（1、2、北京信息科技大学经济管理学院，北京100192）

开放式小区指城市在建设住宅小区的时候，不设围墙，小区内的道路、停车场、健身设施等公共服务设施向小区外公众开放。我国推行开放式小区，是借鉴国外已有经验，为解决城市化过程中日益严重的社会经济问题，拟制定和推行的一项政策措施。文章从城市用地、公共资源、法律法规等方面分析论证了我国推行开放式小区的利弊所在。在此基础上，对推行开放式小区向合理方向发展提出对策建议。

开放式小区；街区制；城市用地；公共资源

一、我国推行开放式小区的背景分析

开放式小区是解除原有的封闭式小区的各项禁令限制。它的特点是在城市规划的时候，道路两边建设房子，并且住宅房屋周围不设立围墙。在功能上，开放式小区不仅是住宅区，还包括了开放顺畅的街道和轻松便捷的生活环境等，具有较为完善丰富的文化生活公共设施的城市住宅居住建设的基本单位，集购物、消费、居住、休闲为一体，但这一做法优弊并存。［］（P70-73）

我国传统认知的小区是指在城市一定区域内建筑的、具有相对独立居住环境的成片居民住宅，其配有成套且较为完善的生活服务设施，如商店、社区医院、养老院、学校等，并且这些配套生活服务设施为小区内业主所独享或优先使用。这样的小区就是传统定义的，也是我国自建国以来一直主张建设的“封闭式小区”。这类封闭式小区在当今的社会经济形势下，渐显弊端。因此，建设开放式小区的提案也就浮出水面。

（一）城市交通拥堵日益严重

在我国的大多数城市，城市交通拥堵已是一大顽疾，亟待破解。以北京为例，北京市常住人口截止到2015年，已超过2000万人，机动车保有量也突破560万辆，且呈上升趋势，未来北京的交通拥堵情况将会更加严峻。尽管北京城市道路建设在近几年不断加快，但仍难以满足城市发展与汽车市场高速增长的需要。此外，城市上下班高峰时段道路通行能力极低。在北京，车速仅为每分钟300米，年人均损失达到近8000元，严重的交通拥挤经给人们出行带来极大的不便。而打开封闭式小区，将封闭式小区的道路开放出来，能够让车主在高峰时段可以选择绕行或者避峰出行，将大大缓解城市拥堵问题。此外，将小区内的停车场向社会开放，也将会减少在社会道路中的违规停车现象，提高社区内道路的利用率，从而实现缓解整座城市拥堵的问题。

（二）我国政府的政策支持

2016年2月印发的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》是我国推行开放式小区的最有力也是最直接的推动因素。《意见》的提出主要是为了完善城市公共服务；营造良好的城市环境；合理利用小区内的道路、扩充路网、增加交通资源等。而解决这些问题的一个共同措施就是建设开放式小区，推广街区制。［2］（P56-61）同时政府一直在谋求增加人民群众所能享有的公共服务资源，在当前我国政治经济形势下，推行开放式小区有利于保证人民群众更多更公平地享有公共服务资源。有了政策方面的支持，在落实和推行时各方面阻力较小。

二、我国推行开放式小区的利弊分析

推行开放式小区，从某种意义上来说是政策使然。目前来看，推行开放式小区确实能够解决当前我国面临的诸多社会问题，尤其是缓解公共设施紧张和交通拥堵等问题。尽管世界上有很多国家推行过街区制，并取得一定成效，但是毕竟是国情有别，是否适合适合我国还有待检验。与此同时，推行开放式小区也会带来诸多社会问题，如社区安全、物业从业人员失业等问题。

（一）我国推行开放式小区的积极作用

随着城市化进程加快，诸多城市问题开始显现，传统的各项城市建设制度已无法满足城市发展的需要。尤其是传统的封闭式小区，带来的城市交通拥堵、公共服务资源的浪费、不利于新兴产业的兴起等问题也开始显现。推行开放式小区，无疑是治疗这些城市病的一剂良方，很多的城市问题将随着开放式小区的推行迎刃而解，并且取得一定的城市效益。

1.提高城市公共资源利用率

我国土地勘测规划院发布的《全国城镇土地利用数据汇总成果分析报告》资料显示，2009—2014年，全国城镇土地面积增加165万公顷，增幅为22.8%，年均增长4.2%。增速总体呈逐渐放缓趋势，年度增幅由2010年的4.7%下降至2014年的3.7%。在地类上，住宅用地面积295.4万公顷，占33.2%，占比最高，其次为工矿仓储用地、公共管理与公共服务用地、交通运输用地、商业服务用地。我国可利用的住宅土地逐渐减少带来了住宅用地面积增幅放缓，同时公共用地面积呈降低趋势。图1显示，近年来，北京人均绿地面积呈不断下降的趋势。由于空间利用率低，造成公共服务资源浪费。［3］（P22-23）当前我国大多数城市公共设施不足与社区发展的矛盾很突出，政府想方设法提升公共设施的数量，但财政支持力度有限，在平衡政府支出和公共设施需求中，社区开放算是一种操作办法，就是政府将社区的公共服务资源进行重新整合规划，从而满足区域内的公共配套要求。我国城市内建成的绝大部分小区多为封闭式小区，而在这些小区内，为了吸引业主入住，大多配套完善的公共设施，如体育器材、绿地湿地、公共卫生间、停车场等。由于围墙的阻隔将这些公共设施和公共资源限制为只能小区内业主使用，在上下班时间，小区内公共设施闲置情况较为明显，这将原本就稀缺的公共资源闲置，造成浪费。如果此时向社会人士开放，将满足外部人士对公共设施和公共资源的需求，有效的提高了公共服务资源的利用率。此外，外部人士使用小区内的公共设施是同小区内业主共用，而非占用，因此对小区内业主的影响较小。［4］

图1　北京市人均公共绿地面积增长率

2.迎来社区类服务行业新机遇

开放式社区收益最大的是现有的基于社区服务的O2O体系，尤其是各类上门服务，例如快递，上门洗车等。服务对象的多样化，加上社区打通后人流量必然增长，那么各类社区服务的操作办法也会相应发生改变。同时相关行业的社区门店的数量一定会随之快速增加，过往依赖于线上的用户购买力，也不得不转换为线下，对于社区O2O的从业者而言，由小区变为街区后竞争压力增加也是必然，更大的客源量，更多的社区线下门店竞争，必然会加速行业的洗牌。服务不好，质量不好的社区门店将会被淘汰，对于留下来的，市场规则也会更多，通过公平竞争带给小区内外消费者的将是高性价比的服务。此外，物业企业将要转型迈入互联网时代已经是一个必然趋势，物业联动互联网更多体现在两个方面，一是服务升级，二是增加物业整体收益。在未来，可以说是得物业者得天下，重服务者才有市场。社区O2O的发展，获利的将是买卖双方，社区群众接受的服务将会更全面更周到，而物业企业则获得更多的经营面和用户。

3.降低购房住房成本

在政府的宏观调控之下，我国众多城市房价疯涨之势得到了一定的遏制，但是由于降首付、减契税等利好政策的刺激，房价再度攀升。究其原因，除了可建设住宅基地面积缩减以外，小区内的配套设施和建设成本也成为房价上涨的重要因素。因此传统的房价管控手段已经很难取得长久的成效，与其一味管控不如采取疏导的手段。此外，目前我国封闭式小区建筑区划内的道路、绿地等公共服务资源属于社区内的业主所共有，也就是说业主购房不但购买了居住的房屋空间，还购买了公共区域。这些公共区域往往面积相当大，而且价格不菲，这就加重了购房人的购房成本。图2显示，北京城区近年来说来，平均房价呈逐年递增之势。

图2　北京内城四区近年来平均房价

建设开放式小区后，小区内的配套设施不再是由小区业主所独享，因此，这部分的费用也将不会由小区内业主在购房时所承担。此外，新建的小区道路和绿化等将由市政和园林部门进行管理和维护，并且相关小区的工作人员配备将大大减少，这些也就使得业主需要支付的物业费大大降低。同时，随着开放式小区的推行，小区内和小区周边的公共资源随之开放，非该小区居民也可享受到相关公共服务，这就使得以往的“高档服务小区”和“地段小区”例如学区房诸如此类的地段天价房将会得到有效遏制，对于维护公共服务资源的公平享受具有一定的积极作用。

（二）我国推行开放式小区的弊端及挑战

推行开放式小区能够解决城市在发展中存在的很多问题，但不可否认的是，如果现阶段我国开始推行开放式小区，弊端及挑战也随之而来。主要表现在两个方面：推行开放式小区各项条件不具备；推行后不良连锁反应较大。

1.与我国现行法律不符

我国现行的《物权法》第二编第六章明确规定：业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。业主对建筑物专有部分以外的共有部分，享有权利，承担义务，不得以放弃权利不履行义务。建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外；建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。由此可清晰看出，我国现行法律是保护小区内业主对小区内的公共设施和公共资源享有所有权和优先使用权。但是根据《意见》中发布的内容，我国将来建设的是开放式小区，并且逐步将已建成的封闭式小区的围墙打开，改造新的开放式小区。如此做法，违背了我国的《物权法》相关规定，而《物权法》是依照《中华人民共和国宪法》制定实施的，也就是说封闭式小区内业主的相关权利受到法律保护不容侵犯。因此，要想推广开放式小区和改造现有的封闭式小区必须修改相关法律法规，并制定新的法律法规来确保这一措施的顺利实施，同时也要保护小区内业主权利。

2.增加小区内安全隐患

封闭式小区开放后，小区流动人员数量增加，不安全因素也随之而来。比如封闭式小区内实施限行限速等措施保障业主的安全，小区内道路开放后，限行限速也就无从谈起，这增加了小区里的孩子，老人，残疾人等易受侵害群体来的安全隐患。在业主不再享有公共设施和公共资源的所有权和优先使用权后，在公共设施和公共资源使用时，容易引起争抢纠纷，增加不安全因素。此外，小区开放后，围墙等防护措施不再设立，任何人都可以进入小区内，一些不法分子也随之而来，在临街的低层住户，将面临着更高的遭盗窃风险。随之而来的高犯罪率将会深深影响整个小区乃至整个城市的安定和谐。根据国外经验，小区开放后在楼下建成商业街，虽方便居民购物，但由于商业街超强的公共性，既带来了噪声污染等危害，同时也使得住户的隐私权受到侵犯风险。

3.相关行业从业人员供需失调

建设开放式小区势必带来相关行业从业人员的供需失调。目前，我国保安从业人数超过450万，其中有超过75%工作于各封闭式小区，负责日常的访客盘查，巡逻执勤等工作。但是建设开放式小区后，这些小区的安全将有警察来负责巡查，传统的保安行业需求将大大减少，而保安从业者在科学文化素养方面水平较低，一旦失去工作后将带来大面积的失业潮。与之相对的，维护公共安全的从业人员，如警察城管等，需求量将激增，而这些国家公务员必须经过严格的培训考核后才能上岗，短期内根本无法实现迅速增加。由此带来的相关行业从业人员供需失调的情况在短期内很难得到解决。

4.民众对于推行开放式小区持反对态度

2016年由四川日报开展的《拆掉围墙，推广街区制，你怎么看？》调查显示，在接受调查投票的1200人中，66%的受访者对“小区自由行”表示不支持，仅27.3%的受访者表示支持，6.7%受访者表示无所谓。小区开放之后，固然能够实现资源共享，打破空间交流障碍等。不过，拆掉围墙，推广街区制更应关注的是由此引发的“连锁反应”，比如安全、产权保护等都存在诸多弊端和挑战。而这些挑战都只是表象的次要的，面临最大的挑战是民心民意，在当前封闭式小区大行其道的背景下，国人固有的私有财产不可侵犯的思维，使得人们不愿意将自己的“特权”分享出去。正如上述数据显示，绝大部分民众对于推行开放式小区持反对抵制态度，但由于民众又是政策的最终执行者，如果得不到民众的理解和支持，这项措施很难得到有效实施，最终只能停留在书面上，如何改变民众认知，获得民众支持并将这一政策顺利实施才是最大的挑战。

三、我国推行开放式小区的建议

既然中央已经颁发文件决定建设开放式小区，《意见》必将落地实施，如何保证在实施过程中维护小区业主和社会民主的权利，使得政策顺利实施才是重中之重，这就需要配套的应对措施来同步实行。

（一）完善制度法律环境

我国即将推行的开放式小区即国外的街区兴起于西方国家已有十数个世纪之久，从规模和体量看，西方国家实行的是土地私有制，个人拥有土地的所有权和使用权，因此不论是政府征收或者是开发商购买，都需要花费大量的时间成本和收购成本，因此，我国要推行街区制，首先要从土地出让模式上做出改革，将现有的大体量大规模的土地出让模式为类似西方国家的小体量土地出让模式，在道路修建、绿化、市政设施方面政府应该承担更多的公共责任。［5］

我国实行封闭式小区制度由来已久，相关法律、法规都是保护封闭式小区业主的相关权利。要推行开放式小区必将与现有的法律法规产生矛盾之处，因此完善相关法律、法规，使开放式小区的推行符合法律要求也亟须解决。例如英国，于上个世纪五十年代就制定了《街区法》，从法律的层面上保证街区制下的民众权利，因此，从法律层面，政府部门要协商推进，比如与小区业主进行妥善的协商并进行相应的补偿。同时还要注意区别对待，在一些道路资源相对稀缺的地方，要与小区业主等各方进行协调；如果拆除小区围墙和一些配套性公共服务设施，补偿协议的达成还将会涉及到向协商主体进行赔偿的问题。［6］另外，如果打开围墙，街区的道路、绿地、停车位的所有权、使用权、收益权如何分配，还需要在法律上有明确规定和细分。总而言之，推行开放式小区，现行的《物权法》第二编《所有权》部分必须进行修改，才能够保证这一措施不至于违宪，同时也能很好的保护业主权利。

（二）实现公共产品享有平等化

通俗的街区制是指由城市内的各条主干道围合、中小街道进行分割使得路网密度得到提高、并且配有完善的公共交通、就近配套公共服务设施的开放型街区模式。推行开放式小区虽然能缓解和治理城市发展中的一些问题，但仅靠推行开放式小区从根本上解决问题，显然是不可能的。归根到底，还是城市中的公共服务资源稀缺，并且缺少合理的分配制度来保证市民们公平的享有免费的公共资源服务。［7］（P63-64）在当前我国公共资源短缺的情况下，每个人享有的公共资源是不均等的，常常是以付费的多少来获得公共资源的享有情况，这就导致很多经济条件较差的社会群体较少较难享有生活所必需的公共资源。因此，开放式小区只是解决城市问题的一个“治标”措施，要想从根本上解决这些城市问题还需要政府主导、社会力量协助，为市民提供更多更完善的公共服务资源。在当前我国现有的国情下，经济因素成为获得公共产品多少的主要衡量标准，经济上的贫富差距决定了公共产品享有的差距，高低端小区在绿化、公设等方面，存在着天壤之别。如果在推行开放式小区实施之前，没有实现公共产品的享有平等化，忽视了不同小区业主在封闭式小区时代的所支付的经济成本数额的差异，那么对于这些业主来说，也是极度不公平的。因此，要想推行开放式小区，必须保证每个业主在享受公共产品的平等化。

（三）官方表率，有序推行

我国推行开放式小区，由于没有历史经验，单靠借鉴国外现有模式是不够的。因此，应该在国内部分地区进行试点，经过时间和实际的检验过后，再行决定要不要在全国范围内推行开放式小区。同时用实际效果做宣传，也能够让民众更容易接受政策。但是，任何一项新举措的推出，都面临着多种多样的现实困难和挑战，即使能够确立试点也只能代表当地情形。推行开放式小区，使小区内部道路公共化，可以率先从部分城市新区或者开发区推行，例如开发商拿到土地之后按照开放式住宅小区进行修建，让市场通过房价、销售情况来检验上述举措；可以要求各地区有高校、机关大院等保密要求较低的政府机构和事业单位做表率，带头落实政策。各级政府和机关大院率先做出模范效应，有助于推广开放式小区的概念，使得民众接受政策的意识提高。［8］（P28-37）此外，不论是局部试点还是全面推广，都要循序推进，不可一拥而上，要摸着石头过河，在实践中总结经验，适时调整。

除以上三大点应对推行开放式小区带来挑战和弊端的措施外，在其他方面也应加强或创新管理。例如在小区楼道内实行严格的身份准入制度，将闲杂人等拒之楼外；其次，加强小区内的监控力度，不留监控死角，使各项公共活动被业主所知晓，预见可能性危害；此外，加强宣传必不可少，将开放式小区的有利之处和挑战的应对措施公之于众，让民众从心里接受开放式小区，保证这一政策的顺利落地实施。

［1］苏静，陆林.城市文化街区功能演化研究［J］.人文地理，2010，（2）.

［2］任蕙兰.“打开围墙”？你想偏了！［J］.新民周刊，2016，（9）.

［3］朱利，贾雪，韩晓萌.拆小区围墙:可行吗？如何拆？［J］.决策探索，2016，（3）.

［4］李宇嘉.打破封闭小区促城市“微循环”［N］.我国证券报，2016—2—24.

［5］党小学.推广街区制，离不开法治的保障［N］.检察日报，2016—2—24.

［6］木须虫.推广街区制不等于简单“拆院墙”［N］.我国质量报，2016—2—25.

［7］孙铁坤.我国社区管理模式研究综述［J］.经济师，2016，（2）.

［8］布雪泽，范凌，林达.从大院到小区到超级街区——通过社会和空间结构阅读我国城市的大规模开发［J］.时代建筑，2009，（3）.

责任编辑:周权雄

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1003—8744（2016）05—0088—07

*本文系北京市社会科学基金项目（编号:12JGB049）的阶段性研究成果。

2016—8—26

周觉（1971—），女，经济学博士，北京信息科技大学经济管理学院副教授，主要研究方向为消费经济、世界经济；姚超（1993—），男，北京信息科技大学经济管理学院本科生，主要研究方向为现实经济问题。