人民代表大会制度的地方实践创新

孙爽

为了贯彻落实中央转发的中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见，研讨新形势下坚持和完善人民代表大会制度，进一步加强人大工作特别是县乡人大工作，推进社会主义民主法治建设，由中共北京市委党校政治学教研部与北京市人大制度理论研究会秘书处共同举办的“第三届‘民主与法治学术交流研讨会（北京·2016）——人民代表大会制度的地方实践创新”2016年7月在京召开。来自中央党校、国家行政学院、中国社科院、北京大学、清华大学、中国人民大学、复旦大学、南开大学等科研院所和高校，北京市委党校、区县党校和全国部分省市党校系统等知名专家学者，全国人大以及部分省市县乡人大的同志共一百多人参加了会议。参会人员围绕“人大制度理论创新”“人大制度实践创新”“人大履行法定职权”“人大代表履职工作”和“区县、乡镇人大工作”等五个专题进行了研讨。现将本次会议上有代表性的观点综述如下。

一、主题发言

作为会议的主办方，中共北京市委党校常务副校长王民忠首先对大家的到来表示热烈的欢迎。他指出，民主与法治是中国社会主义政治文明和法治中国建设的目标与基本内容，是实现中国梦的双翼。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，对于实现民族复兴意义重大。但是当前民主法治建设过程中还存在若干错误论述和现实问题亟需我们正视和解决。正如习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上的讲话所讲道，当代中国正经历着我国历史上最为广泛而深刻的社会变革，也正在进行着人类历史上最为宏大而独特的实践创新，这种前无古人的伟大实践必将给理论创造、学术繁荣提供强大动力和广阔空间。三年来的实践证明，北京市人大制度理论研究会和北京市委党校政治学教研部之间建立起来的学术交流研讨机制，是一个理论与思想迸发、学界与实际工作部门共赢的合作机制，对于推动我国的民主与法治建设具有积极的贡献作用。希望广大同仁能够在我们的民主与法治学术交流研讨会中积极献言献策，为推动社会主义政治文明与法治中国首善之区建设贡献自己的智慧和力量。

作为会议的另一主办方，北京市人民代表大会制度理论研究会副会长席文启也对各位专家学者的到来表示欢迎。他指出，与前两次研讨会相比，这次会议主题更有实践价值。近年来，北京市人大及其常委会在实践创新方面也取得了重要进展，包括不断推进坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的制度化和规范化，深化对人大制度本质和内在优势的认识等。希望这次研讨会能够秉持正确政治方向，提倡理论创新和实践创新，充分发扬民主、集思广益，坚持问题导向、实践导向，办出一届有特色有成效的研讨会。

中国人大制度理论研究会副理事长、全国人大常委会法工委原副主任张春生站在更高的平台对该会议的意义进行了肯定，对会议内容提出了期待。他指出，人民代表大会制度作为国家的根本政治制度，是由一系列制度组成。这一系列制度从无到有、从零散到系统，都是经由实践探索和经验积累才得以形成。他以视察制度的形成为例进行了说明，并进一步指出，地方创新应该是人民代表大会制度创新的主渠道：一方面，地方人大，尤其是县、乡人大，其人大代表实行直接选举，最能体现人民当家作主的制度优势，也最容易进行制度创新和探索出成果；另一方面，地方人大特别是县、乡人大，创新的空间大、灵活性强，应该重点关注。

国家行政学院政治学教研部主任范文以“尊重人民主体地位，发展中国特色社会主义政治制度”为主题，对如何加强中国特色社会主义民主法治建设谈了三点看法。他认为，第一，要明确加强中国特色社会主义民主法治建设的价值选择，即尊重人民主体地位，保障人民当家作主。第二，要明确加强中国特色社会主义民主法治建设的奋斗目标，即完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化。第三，要在坚持“三者有机统一”、处理好改革发展稳定的关系和落实五大发展理念的前提下，明确加强中国特色社会主义民主法治建设的着力点与创新点。

中共中央党校原副教育长、科社教研部主任王怀超认为，党的十八大以来，中国进入了一个新的发展阶段——制度建设阶段。他以30年左右时间为标准，将1949～2049年划分为三个阶段：第一阶段为1949～1979年的毛泽东时代，也即新中国的奠基期，主要目标是推翻旧时代，建立新时代。第二阶段为1979～2012年的改革开放时代，主要目标是扬弃旧体制，建立新体制。第三阶段为2012年党的十八大之后的制度建设时代，以党的十八大和三中、四中、五中全会为依托，初步形成了一个内含政治纲领、施政纲领、国家纲领（法治纲领）和发展理念纲领的党中央战略布局。

北京大学政府管理学院常务副院长燕继荣以“什么是中国特色社会主义和什么是中国特色社会主义制度”“中国特色社会主义是否已经固定成型、应该如何发展”这两个问题为大背景谈了六点看法。他认为，一是要把“制度”“社会主义制度”和“中国特色社会主义制度”这几个概念区分清楚。现在“社会主义制度”还尚待厘清。二是要把中国制度安排的法理依据弄清楚。现在关于制度安排还缺乏一个充分的解释。三是要弄清楚现代文明制度的底线。现代文明制度的底线应该是民主和法治。四是什么样的制度才算是好制度？如果以学界政道与治道区分之说为分类依据，政道与治道之间应是叠加关系而非替代关系。五是如何评价中国的制度？中国的制度在理念上不输理但缺少具体的制度设计。六是中国制度改革的方向究竟是什么？毫无疑问应该是民主与法治。

清华大学人文社会科学学院政治学系主任张小劲以“依法治国与全面深化改革”为背景，就改革布局中的人大、改革进程中的人大、改革研究中的人大谈了自己的看法。第一，在全面深化改革整体布局中，人民代表大会制度不是一个改革的对象，而是一个运转的中轴，主要应对其他制度运作提供保障和改善。第二，改革进程中的人大面临着并列式改革，即一方面人大自身要改革，另一方面党和人大要为改革提供支撑和保障。第三，在人大改革研究中，要关注人大如何实行并列式改革——既做好自身改革又为改革发挥好保障功能；要关注在体制不变的情况下，如何通过制度的完善和机制的推进，使整个制度走向更加成熟。

中国人民大学国家关系学院政治学系主任王续添从社会构建与基层治理中的地方人大关系的视角谈了对地方人大制度的思考。在他看来，地方各级人大是社会联系最为紧密的地方所在，最能够发挥社会构建与基层治理的功能。首先，地方人大是社会构建和基层治理的制度基础；其次，地方人大是公民社会和政府之间的桥梁和纽带；再次，地方人大是地方治理的维护者和捍卫者；最后，面向社会构建和基层治理，地方人大应该重点加强连接制度和授权、监督制度建设。

二、关于人大制度理论创新

关于人大制度的理论创新，学者们的关注点主要集中在人民代表大会制度本身及其具体制度的设计上。

人民代表大会制度究竟为何有优势，上海市委党校政治学教研部主任程竹汝从学理上对人大制度及其改革问题作出了独到的解释。与很多学者认为的民主“元”问题只有一个不同，他认为，民主的“元”问题有两个：一个是政权的合法性，即针对权力来源于人民的问题，国家政权所推行的政策在多大程度上获得民众的授权和认可；另一个是公共政策的社会适应性，即聚焦权力服务于人民的问题，国家政权所推行的政策在多大程度上反映了国家的长远利益、又在多大程度上反映了大多数民众的利益和主张。人民代表大会制度不仅承载着权力来源于人民的要求，也体现着权力服务于人民的逻辑。它是集公民选举权和公民的参与权，选举制度和参与制度为一体的制度。

选举问题历来是学界关注的焦点问题。中山大学政治与公共事务管理学院教授何俊志针对选举的道路问题开创性地提出了中国选举制度改革的第三种思路。在他看来，现有的两种改革思路——直接选举先行还是竞争选举先行——都蕴含着某种潜在的危机。无论走哪条路，都必然要有一套着眼于未来的理性制度设计。一个可行的思路是，在权衡直接化与竞争化的选择之间，应该首先开启理性化改革，走理性化先行的思路，建立起一套理性的选举管理体系与规则。中国人民大学国际关系学院政治学系副主任孙龙对县级人大代表直选中选区划分制度进行了考察分析。他指出，现有的选区划分制度重描述性代表而轻实质性代表，强调职业代表而非地域代表，采取事先指定机制来保证特定党派和群体的结构比例。建议以居住地为基础划分选区，将小选区名额和性别、民族和民主党派等方面的结构比例名额分开，通过选后补偿机制来保证性别、民族和民主党派等方面的代表性。北京市委党校政治学教研部副教授黄小钫就代表与选举的关系进行了更深层次的理论阐释。他认为，选举与代表是现代民主政治的两个要素，选举主要是解决权力的来源，即合法性问题；代表主要是解决民主所代表的规模困境。虽然选举和代表密不可分，但是从二者的概念来看，并没有关联，只是随着时间的推演，二者的关系才变得如此紧密，并形成了今天的代议制民主。针对“我们应该如何对待今天的选举与代表”问题，他从正反两个角度进行了阐释：从正面的意义来讲，一方面选举可以提升代表的合法性；另一方面选举可以提升代表的活跃性和责任心。从负面的意义来讲，人们过度的关注选举，则会忽视选举之后代表干什么；相反，如果过度关注选举之后干什么，选民则会对选举行为不关注，进而造成公民的冷漠。

随着中央对协商民主的日益重视，协商民主及其具体实施方式也成为学者们关注的对象。北京市委党校政治学教研部副主任周美雷就人大制度框架下的协商民主创新进行了研究。在他看来，人大制度内涵了协商民主的基因，人民协商是人大制度框架下协商民主的基本属性。在人大制度中推进协商民主，应包括内在路径和外在路径两个维度。内在路径要推进立法协商、监督协商、决定协商、选举协商；外在路径要推动人大代表的建议协商和社会团体在人大平台上开展的协商。他指出，在人大制度中推行协商民主具有极其重要的价值：一是社会主义民主建设的重要途径；二是国家制度内的民主道路的中国模式；三是当前发挥人大制度作用的一种需要。此外，立法协商作为协商民主的一种重要方式也备受学者关注。江苏省委党校法政部主任布成良认为，立法协商属于我国的优良传统，在我国原有制度和实践中早已存在，近年来，则逐步转向全面推进和制度建设的历史阶段。就立法协商的实践而言，目前存在着制度规范有待提升、参与主体范围和事项有待拓展、参与主体的地位有待提高等问题。提高立法协商质量，必须正确理解立法协商的概念、主体和性质问题，这是破解立法协商实践难题的关键。广东省委党校行政学教研部副主任陈家刚则对基层人大代表参与立法协商问题进行了探索。他指出，现行立法体制决定了基层人大代表无法直接参与立法活动，但是基层人大代表可以通过立法协商等方式间接在立法工作中反映民意、整合民意以及促进民意的实现。目前，基层人大代表参与立法协商还存在一些问题，建议在形式多样化、内容广泛化、过程透明化以及反馈制度化等方面进一步完善。

三、关于人大制度实践创新

北京市人大近年来在推动制度创新方面作了积极探索。北京市人大常委会研究室副主任田洪俊指出，推动地方实践创新，首先要把制度搞清楚。就北京市人大及其常委会30多年来的实践而言，一是正确认识人民代表大会制度本质特征和内在优势。二是划清国家根本政治制度、国家权力机关、人大工作三者之间的区别与联系。三是进一步树立正确的权力观和工作价值观。四是着力解决思想上和程序上两个突出问题。其次，要把制度好好用。具体而言，就是要坚持三者有机统一，实现三者有机统一。人民代表大会制度以保证人民当家作主为核心，要将人民民主的实现方式、党的执政方式和国家权力的运行方式融为一体。最后，要坚持人大好好干。近年来，北京市人大在以下几个方面进行了努力：在立法工作方面，进一步解决立法的公正性、针对性和有效性问题；在重大事项决定方面，不求说了算、只求说得对；在监督工作方面，进一步增强有效性；在代表工作方面，推进代表联系人民群众的制度化、规范化。北京市人大制度理论研究会副会长席文启在此基础上对北京市人大的创新工作进行了一些补充。他认为，北京市人大创新有以下四个特点：第一，坚持制度依托，用制度引领创新。第二，坚持问题导向，为解决问题创新。第三，坚持工作中心，为推动工作创新。第四，坚持人民为本，为人民主动创新。在对创新原因进行分析时，他认为有以下六点可以解释近年来北京人大的创新工作：第一，对人大制度有比较深刻的自觉、自信。第二，对人大工作有比较深厚的责任、感情。第三，对人大的工作属性有比较深入的了解。第四，对人大工作的特点有比较准确地把握。第五，对人大工作规律有比较深入的认知。第六，对人大建设有比较前瞻的思想。