“十三五”时期通用航空法律制度改革方向及完善建议

滕琛

一、“十三五”前通用航空法律制度发展的不足

一段时期以来，与运输航空相比，中国的通用航空发展陷入了尴尬境地。一方面，截至2015年底，我国航空运输总周转量已经连续11年稳居世界第二，与民航业最发达的美国比，客运量和机队规模分别占美国的1/2和1/3；但另一方面，通用航空飞行小时和机队规模仅为美国的1/30和1/100，差距巨大。甚至与巴西等同为发展中国家相比，也明显落后，例如作为通用航空业发展基础的通用机场，我国仅为巴西的八分之一。如下图：

造成这种局面的原因很多，如空域无法有效使用、通用机场严重不足、专业技术人员（飞行员）严重短缺等，但法律制度上的不健全及法律环境的不完善也严重制约了我国通用航空产业的发展，主要表现在以下几个方面：

1、立法的理念仍以严管为主放松为辅，导致低空资源的极大浪费。例如，在《关于深化我国低空空域管理改革的意见》及实际操作中，报告空域所占比例很小且未连接成片，绝大多数飞行活动还需要按管制空域报批，低空空域按照1000米划设，而非国际惯例3000米等。

2、立法较为粗放，数量较少导致盲点众多。例如，民航总局颁布的现行有效的民用航空规章中，绝大部分为运输航空规章，在运行管理的严密性和运行标准上与国际民航组织的要求仍存在差距。

3、立法严重滞后，重要的法律多年未进行全面修改。例如《民用航空法》1996年3月施行，至今已有20年历史。而《通用航空飞行管制条例》于2003年5月施行，至今已有13年历史。以上两部通用航空最重要的法律规范期间随经几次修改，但均未涉及全面梳理，无法满足这20年来经济社会的巨大发展。

4、立法套用运输航空的规章标准，很大程度上增加了通航企业建立及运营的制度成本。例如：《通用航空企业审批管理规定》（已失效）规定了最低注册资本（实缴）、具有飞行器、空地勤人员基础设施等花费较高的项目，而且审批手续分级等极为繁琐，导致企业前期投入成本畸高，变相抬高了企业的入行门槛。

5、缺乏政策性指引文件，导致市场发展政策依据不足，市场培育乏力，民间活力无法激发。众所周知，通航产业具有高风险、不确定性强、投入周期长等特征，无法完全由市场自由调节，需要政府的有效干预。考虑到我国特有的经济发展模式，通航产业需要政府用政策来推动制度改革，促进企业创新，吸引高水平人才。鼓励新产品的使用、创造市场，从供给侧的源头拉动行业发展。

二、“十三五”开局通用航空政策的重大变化

十三五以来，国家对通用航空的重视程度空前加强。2016年5月13日，国办印发了《关于促进通用航空业发展的指导意见》，这是建国以来国务院出台的第一个促进通用航空业发展的政策性文件，明确了未来五年我国通用航空业发展的总体思路和主要任务，也是“十三五”时期指导我国通用航空改革发展的纲领性文件。

“意见”从五大方面对通用航空业的发展作出了部署：一是培育通用航空市场、二是加快通用机场建设、三是促进产业转型升级、四是扩大低空空域开放、五是强化全程安全监管。

2016年8月8日，中国民用航空局起草了《中华人民共和国民用航空法》修订征求意见稿，向社会公开征求意见。本次对民用航空法的“大修”，认真总结民航法实施二十年来的实践，借鉴和吸收国内外民航立法及民航国际公约的新成果，突出强化航空安全监管和消费者权益保护，以保障民用航空活动安全有序发展、维护民用航空活动当事人各方权益、促进民用航空事业发展为目的，完善行业依法治理的制度基础，为建设民航强国提供有力的法治保障。

其中，本次修订删除了通航定义中的列举内容，明确了国家鼓励和支持通航发展的原则（第一百四十五条），明确中华人民共和国公民为民用航空器国籍登记主体（第七条），完善通航申请条件（第一百四十六条），为通航发展创造环境。此外，注意区别运输机场与通用机场，在具体管理制度上充分考虑通航特点，为通航发展留出空间（第五十三条、第六十二条、第六十三条、第二百一十三条）。

三、“十三五”期间通用航空法律制度改革方向及完善

针对国内通用航空的发展情况，结合近期出台的相关政策及法律修订意见，笔者提出“十三五”期间通用航空法律制度改革方向及完善的建议如下：

1、以通用航空再定义及民用航空法修改为契机，推动《中华人民共和国通用航空法》立法。

长期以来，对通用航空的定义，各方存在一定争议。国际民用航空组织（ICAO）对所有的民用航空运营划分了三类，商业航空、航空作业和通用航空。修订前的民用航空法对通用航空采用列举式定义：通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。修改后的通航定义较之前有了很大的变化，采用排除法定义：通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动。可见，我国对于通用航空的定义范围较ICAO的范围更广，不仅把航空作业纳入了通航范围，也将无人机等新型飞行器纳入进来，形成一个范围广大的通用航空概念。

由于通用航空在我国的涵盖范围广，为了适应各种不同类型的航空器管理，应当以此重新定义为契机，对通用航空行业进行立法，如《中华人民共和国通用航空法》（以下简称“通航法”）。订立这样的法律具有现实的必要性：

第一，民用航空法将通用航空概念拓展的同时，立法内容未见增加，仅有5条规范，明显不足以涵盖通航的管理，更无法推动行业的发展。

第二，民用航空法立法上给通航法留下了必要空间，如修订后的新法第145条增加了一款：国家鼓励和促进通用航空发展。

第三，大量的通用航空问题，亟待通过统一立法解决：如通航的适航管理、人员资质、通用机场的标准、通用航空空中飞行管理、通航事故调查程序等等，如果仍套用公共运输航空管理，势必使通用航空的门槛短时间内无法降低，难以达到十三五规划目标。

2、切实以“放管结合”的原则，推动《通用航空飞行管制条例》修订为《通用航空飞行管理条例》。

长期以来，业内人士把空域不开放视为推动通用航空产业发展的第一大问题。虽然2010年起，我国在9个试点区域试行了将低空空域划分为管制空域、监视空域和报告空域三类的做法，但实际情况如前文所述并不理想。

反观通用航空的第一强国美国，其立法理念与我国截然不同。美国对于低空空域飞行的管理目的是基于飞行安全的考虑，所以在操作上更多地倾向于服务，使得飞行主体能够有效地掌握飞行中可能遇到的问题。美国空域资源中，能够为民航所使用的空域约占80%，其余20%为空军所使用。而这20%的空域，也可以应具体情况而批准为民航所使用。

不仅空域管理与美国的立法理念不同，安全管理、规章标准等诸多方面，FAA均区别通用航空与公共运输航空的不同适用标准，认识到了过高的标准不利于通用航空的发展。

十三五期间，民航局发展通用航空以“坚持安全第一、放管结合”为指导思想，而这个思想，也可以参照美国等发达国家的先进经验，落实到以《通用航空飞行管制条例》为代表的各种管理规范上来，更加侧重“放”来激发行业的发展。

3、将安全放在第一位，借鉴金融行业对风险的严格监管制度，在通航企业中强制设立“首席合规负责人”制度，将制度合规责任终生落实到具体的自然人，使通航企业的操作符合法律法规的规定和安全操作的规范。

行业的开放意味着更多的通航企业涌入，大量原先从事其他行业或者经验缺乏的从业者从事通用航空行业的运营。由于合规需要一定的成本，一些企业特别是民营企业迫于成本的压力，将某些预防性的措施省略，最终导致航空事故的发生。《通用航空经营许可管理规定》（CCAR-290）中虽然规定新设企业经营、运行及安全管理机构配备与经营项目相适应的专业人员，企业高级管理人员应当完成通用航空法规标准培训，主管飞行、作业质量的负责人还应当在最近六年内具有累计三年以上相关专业领域工作经验等，但并未就相关人员的地位和责任作出明确的规定。而同样具有高风险的金融行业，各种金融监管条例一般都强制要求设立“首席风险官”，并且明确其应当承担的法律责任。笔者建议通用航空企业也借鉴不同行业的成功经验，强制设立“首席合规官”，从责任的角度规范企业操作，杜绝行业大发展背景下，将通用航空事故控制在最低。从安全的角度，“让通用航空器飞起来让通用航空飞行爱好者热起来”。（作者单位：广东明门律师事务所）