大型工程建设项目决策中的“风险——收益”评估的必要性

张素+怀文娟

摘 要：大型工程建设项目与经济发展、社会稳定、群众权益相关，提升其决策质量是社会发展的必然要求。大型工程建设项目从成本——收益分析转向风险——收益评估是风险社会下的必然选择，也是政策评估中的应有之义。在理论、中国的现实情况和大型工程建设项目本身属性的要求下，大型工程建设项目决策中的风险——收益评估成为可能。

关键词：项目；风险；成本——收益；风险——收益

近年来，大型工程建设项目实施过程中的群体性事件频发，引起了社会的广泛关注，如福建厦门PX项目、江苏启东王子制纸排海工程项目和四川什邡的宏达钼铜多金属资源深加工综合利用项目所引发的“集体抗议”。大型工程建设项目实施过程中诸多的群体性事件表明，大型工程建设项目决策事关经济发展、社会稳定、群众权益、民主科学决策，如何提升大型工程建设项目决策的质量是确保项目顺利实施和经济社会持续稳定发展的重中之重。

据国家计委、国家建委、财政部1978年颁发的《关于基本建设项目和大中型划分标准的规定》，大型工程建设项目是指政府或企业投资的达到一定规模，涉及公共利益，会对经济、社会、文化、生态环境等方面产生重要影响的建设项目。大型项目的规模标准依据项目的年产量或投资金额设定，不同的产业具有不同的量化标准，如炼油厂年加工原油250万吨以上、钢铁联合企业年产钢100万吨以上属于大型建设项目。①鉴于大型工程建设项目会影响到经济、社会、文化、生态环境等方面，如何保障大型工程建设项目的决策质量是大型工程建设项目管理工作的重点。

一、大型工程建设项目决策中的成本——收益分析

公共政策制定是一个复杂的过程，一项政策的出台往往是在多种因素相互作用和多方博弈的结果。在决策过程中，决策主体应该对方案进入系统地分析，确立评估标准，分析方案的技术可行性、政治可行性、经济和财政的可能性以及行政操作性，以此保证公共政策的决策质量。因此，在决策分析阶段选择适当的分析方法尤为重要。

成本——收益分析是政策分析者在政策分析过程中常用的方法，它是指分析人员把政策的成本和收益以货币的形式量化，对政策进行比较并提出建议。②成本——收益分析用货币价值来衡量项目的输入与输出，衡量项目在经济上的有用性，追求目标是经济效用的最大化。成本——收益分析方法从经济学的角度评估政策的可行性，强调市场效率和经济理性。无疑，它是具有合理性的。成本——收益分析方法从经济理性的角度出发分析项目，完全符合了项目作为经济行为这一属性，根据经济价值来验证项目建设的必要性。

但是，在实践中成本——收益分析方法的弊端渐渐显现，纯粹的成本——收益分析方法已经不适用于大型工程建设项目的决策评估。首先，成本——收益分析方法应该考虑到一个政策中所有可能涉及到的成本和收益。根据西蒙的有限理性理论，全面考虑所有可能涉及到的成本和收益在具体操作中是不可能的。其次，成本——收益分析方法需要将成本和收益进行量化，其假设前提是成本与收益均以货币的方式量化。但这个假设前提是错误的，并不是所有的成本与收益都可通过货币来表现，如环境成本、文化成本这些必须要纳入考虑范畴的因素就是不可以量化的。最后，成本——收益分析方法可能会造成代际之间的不公平。收益可以分为短期收益和长期收益，在大型工程建设项目中决策者有时无法准确判断长期与短期收益，一个项目在短期内是有利于经济发展的，但从长远的角度出发它可能是不利于环境保护的。鉴于以上弊端，成本——收益分析无法保障大型工程建设项目的决策质量。使用成本——收益分析方法的大型工程建设项目往往只注重经济收益，忽视社会发展、环境保护和群众权益。现代化是一个多层面的进程，经济的发展并不意味着社会的全面发展。以牺牲环境、长远利益和群众权益为代价的经济发展，不是通往现代化的正确道路。

二、大型工程建设项目决策中的“风险——收益”评估

近期由大型工程建设项目引发的群体性事件频发，事件发生的起因是决策质量低，得不到公众的认同与支持。那么，面对这种情况，应该采取何种决策分析方法才有可能提升和保障项目的决策质量？风险——收益评估方法进入人们的视野。

风险与人类社会共存，现代性风险不同于以前社会的风险，我们生活在文明的火山上。贝克认为，风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式。③风险社会是现代性发展的一个阶段，是人为制造出来的不确定性。同时，风险并不是稳定的、孤立存在的。风险的社会放大理论认为，风险事件与心理、社会及文化进程相互作用，可以增强或削弱公众风险认知和风险相关行为；行为模式会产生次级社会或经济效应，也可能会增加或减少自身的实体风险。④这也就是大型工程建设项目引发群体性事件的内在逻辑。项目决策实施过程中与社会、心理、文化之间互动，强化了公众对风险或风险事件的反应。

我国目前处于社会转型阶段，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，各种因素错综复杂的交织在一起。旧的风险依然存在，新的风险也不断出现。中国正处于现代化的过程中，现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。⑤中国的发展阶段表明中国处于风险之中。同时，伴随着经济全球化的浪潮，各国之间的情况息息相关，当一国发生事件，其他的国家也会被卷入到全球化风险之中。

大型工程建设项目决策具有决策评估复杂、决策风险大的基本属性。大型工程建设项目本身作为一个系统，在决策评估过程中需要考虑到项目的技术安全、经济收益等因素；同时，作为子系统的大型工程建设项目，在决策评估过程中需要考虑项目与社会的相互适应性，如环境生态、社会稳定等方面。大型工程建设项目具有投入成本大、影响面广、持续性强的特点。大型工程建设项目涉及公共利益，关系到公民的正常生产生活，会影响到经济、环境、社会稳定等方面，另外还会影响到公民对政府的信任问题。而大型工程建设项目的建设是社会经济发展的必然趋势。提升大型工程建设项目决策质量是促进经济发展、保障决策顺利进行、维护社会稳定的必然要求。

在理论、中国的现实情况和大型工程建设项目本身属性的要求下，大型工程建设项目决策中的风险——收益评估成为可能。风险—收益评估方法是把风险评估和成本—收益分析两种方法相结合。⑥经过科学的调查和研究，针对项目中的风险因素采用最坏情况方案，预测项目可能带来风险的程度和危害性。然后，把项目产生的收益与带来的风险进行对比。风险是存在的，不可能完全消除，应尽量把项目的风险控制在可以接受的范围内。

大型工程建设项目是一种社会行为，与社会的发展、公众的生活息息相关。如果决策行为得当，保证决策的高质量，项目的建设有利于经济的发展、社会的进步和公民的生活。反之，质量低下的决策只会造成人力、物力、财力的浪费，引发民众的不满，甚至导致群体性事件的发生，破坏了社会稳定。决策质量的提升要求势必以收益——风险为核心，在分析项目的收益和风险的基础上，做出决策。（作者单位：武警警官学院管理科学与工程系）

注释：

① http：//www.envir.gov.cn/law/60.htm

② [美]威廉·N·邓恩.公共政策分析导论.谢明等译，中国人民大学出版社，2011：161.

③ [德]乌尔里希·贝克.风险社会.何博闻译，译林出版社，2004：19.

④ [美]珍妮·X·卡斯帕森，罗杰X·卡斯帕森编著.风险的社会视野（上）.童蕴芝译：82.

⑤ [美]亨廷顿.变化社会中的政治秩序.王冠华等译，上海人民出版社，2008：31.

⑥ [美]弗兰克·费希尔.公共政策评估.吴爱明等译，中国人民大学出版社，2003：40.