如何理解精准扶贫战略

编者按： 要实现“十三五”规划提出的到2020年中国进入全面小康社会的目标，关键在于全国7000万贫困人口的脱贫致富，为此中国政府提出精准扶贫战略。本刊记者采访中国社会科学院社会政策研究中心唐钧研究员，就贫困定义、中国贫困现状、精准扶贫的内容、贫困标准的划定等问题进行采访，以期给读者启发。

一、如何正确认识和理解贫困？

记者：如果到2020年中国要实现同步小康，精准扶贫是关键。您认为精准扶贫首先要解决什么问题？

唐钧：扶贫首先要确定精准扶贫的目标，而目标确定精准与否，要先正确认识和理解贫困。要认识和理解贫困，就必然要面对世界上数以百计的贫困定义。在对形形色色的“贫困”定义做过一番研究后，发现其中的差异主要在于观察和考量贫困的角度和层面的不同。

就观察和考量贫困的角度而言，不同的贫困定义大致上可分为四大类：第一类，关键词是“匮乏”，从单纯的物质匮乏，一直到将社会的、情感的和精神文化的等等各方面的匮乏都包含在内；第二类的关键词是“能力”，其视角是贫困相关的个人或群体缺乏能力；第三类的关键词是“地位”，其视角是贫困相关的个人或群体的阶层地位排序处于社会底层；第四类的关键词是“排斥”或“剥夺”，其视角是贫困的个人或群体遭受社会排斥或社会剥夺。

就观察和考量贫困的层面而言，大致有三层理解：第一个层面是将贫困视为一种社会事实，理解为一种现实的客观存在；第二个层面是将贫困视为一种公众的社会评价，加入了主观的价值判断因素；第三个层面是将贫困视为一种社会分配的结果，加入了现行的社会制度的因素。

从以上的理论分析看，作为一个现实生活中难以避免的社会事实，贫困并不像通常认为的那么简单。究其本质而言，贫困是一个集经济、社会、政治、文化、环境等各种因素于一身的复杂事物。因此，就反贫困的战略而言，应对这样一个复杂的事物，最忌讳的就是一因一果的线性思维。但是，在实际工作中，这种简而化之的思维定式，却常常被奉为政策制定的路径依赖。

联合国最近发布的《千年发展目标2015年报告》中提到：生活在极端贫困中的人数从1990年以来已经减少了10亿多，但是，目前全球仍有约8亿人生活在极端贫困中。因此，国际社会应该向最弱势人群以及在过去15年里生活未得到改善的人伸出援手，在已取得成功势头的基础上，努力完成千年发展目标所开启的工作。如果对联合国的“千年发展目标”有所关注的话，我们可以发现，联合国经常使用的一个核心概念是“减贫”，即减少贫困现象和减轻贫困程度，而非国内常用的“消灭贫困”。从当今世界的现实状况看，哪怕是发达国家，实际上都没能消灭贫困。因此要慎言消灭贫困。

二、中国反贫困战略的精准目标是什么？

记者：在一个社会里，为什么要反贫困？中国反贫困的战略目标是什么？

唐钧：反贫困有两个目的：第一是社会公正，第二是社会稳定。同时，这两个目的的排列顺序很重要，社会公正是一个国家或一个社会的终极目标，而社会稳定则是一个功利性或曰工具性的目标，后者要对前者起到维护和保障作用。如果把顺序颠倒了，为了稳定而去损害社会公正，其结果必然会适得其反。

在宏观层面上，反贫困战略会受到经济、政治、社会、文化、环境等各种因素的影响。国际上有研究表明：在一个国家或一个社会里，贫困的存在及其严重的程度取决于两个因素：其一，这个社会能够生产多少物质财富？其二，这些财富将被怎样分配？因此，在中观层面上，对反贫困战略具有更直接影响的因素是经济增长、劳动分配和社会保障—经济增长决定这个社会能够生产多少物质财富，这些物质财富将怎样分配则决定于初次分配—劳动分配和再分配—社会保障。（见左图：与反贫困战略相关的影响因素）

必须注意的是，反贫困战略中观层面的3个相关因素在操作层面上也有既定的排列次序：首先是经济增长，其次是劳动分配，最后是社会保障。经济增长被放在第一位，是因为经济不景气，物质财富十分匮乏，光想在社会分配上做文章，结果必然是“巧妇难为无米之炊”。只有经济增长了，物质财富丰富了，社会分配才有讨论的余地。劳动分配被放在第二位，是因为如果劳动者失业或了无生计，实际上就意味着失去了参加初次分配的权利。同时，当今世界上常见的“工作贫困”，即虽然有工作、有收入，但仍不足以养家糊口，也应该引起特别关注。总之，我们应该认识到，经济增加势头再好，如果没有与之相适应的社会分配，反贫困的目标也不能实现。另外，我们还应该注意，初次分配贫富差距拉得太大，光靠再分配来弥补是难以奏效的。社会保障被放在末位，是将其看成是一张为弥补初次分配不足的托底性的安全网，其目的是不让每一公民或社会成员跌落贫困陷阱中。

当然，我们也要特别注意，如果物质财富丰富了，但国家和社会却没有公平分配的愿望，社会公正被破坏。那么，哪怕是用尽其他各种手段维持“稳定”，这样造成的“稳定”中一定蕴含着不稳定的因素，而且其影响将在经济、政治、社会、文化、环境等各领域全面渗透，结果是难以预料的。常说的“中等收入陷阱”，其实主要就是因此而造成的。

对“贫困”有个全面的、深刻的理解，才能理解习近平主席的相关讲话精神，才能理解“一个不能少”的“全面小康”对中国社会经济发展的积极意义。也只有这样，才能确定真正“精准”的反贫困目标，围绕这个目标，才能制定真正“精准”的反贫困战略。

三、中国反贫困战略中“精准”手段有哪些？

记者：对于反贫困的手段，我们是不是也要讲求“精准”？

唐钧：对。在上面谈及的与反贫困直接相关的3个因素中，若将经济增长、劳动分配和社会保障再进一步落实到实践中的可操作层面，在经济增长方面的具体手段是开发性扶贫；劳动分配方面的具体手段是可持续生计；社会保障方面的具体手段则是社会救助。

要强调的是，以上三种手段在反贫困战略中的运用，也是有顺序的，而且手段的排序，与以上讨论的相关因素的排序还不一致。在操作层面上，排在首位的应该是社会救助，位居次席的是开发性扶贫，排在末尾的是可持续生计。当然，这样的排序是学理性的，亦即可能是理想化的。（见左图：反贫困战略各种手段的功能耦合）

记者：在反贫困战略中，为什么将社会救助放在首位？

唐钧：因为社会救助制度设计的初衷是针对现实存在的贫困现象的。在国家实行干预时，可以根据最起码的生活水平制定贫困标准，可以不问情由先把所有收入水平在标准以下并且有需要的贫困家庭和个人都纳入这项制度的庇护之下。然后再根据实际情况，帮助这些贫困家庭和个人通过有效的方式寻找可持续生计，逐渐摆脱贫困的困扰。但要注意，在贫困人群中，可能有一部分人是难以“脱贫”的，那么在生活中就需要长期依靠社会救助制度给予稳定可靠的保护。

记者：在反贫困战略中，开发性扶贫有什么样的作用？

唐钧：我们将开发性扶贫放在次席，因为框定贫困群体之后，在一些贫困家庭和个人相对集中的地区，可以通过国家和社会的支持，包括政策支持、资金援助、能力培养以及文化建设，以地区性的经济开发谋求群体性的可持续生计，最终使这个地区的大部分有能力的贫困家庭和个人能够逐渐摆脱贫困的困扰。但是，要强调的是，开放性扶贫并非万能。不是所有贫困家庭和个人都可以通过这种方式脱贫。有一部分缺乏劳动能力的个人及其家庭和缺乏人类生存基本条件的地区，实际上是难以通过这种方式脱贫的。这些贫困家庭和个人以及生存条件恶劣的地区，仍然要依靠社会救助来维持最起码的生活水平。总而言之，概括起来一句话：能够通过开发性扶贫脱贫的贫困人口则给予扶贫，不能通过开发性扶贫脱贫的贫困人口则给予救助。

中国自上个世纪80年代以来开发性扶贫的实践为我们提供了这方面的经验。70年代末，以人均年收入200元为标准，中国农村贫困人口有2.5亿人，通过推行家庭联产承包责任制，到1985年，贫困人口减少到1.25亿人。80年代中，中国政府确定实行开发式扶贫，到80年代末，农村贫困人口减少到了3000万人。1994年，开始实施“八七扶贫攻坚计划”，以人均年收入400元为标准，农村贫困人口增加到8000万人。经过7年的努力，2000年的贫困人口再次下降到3000万人。2000年，贫困标准被调整到856元，贫困人口达9422万人。经过10年的努力，2010年贫困人口又减少到2688万人。2010年，扶贫标准增加到2300元，经过努力，到2014年，贫困人口下降到7017万人。

以上的数据告诉我们两条经验：一是中国农村扶贫的标准是逐步提升的，30多年来，从人均年收入200元到400元再到856元再到2300元，大致分4个阶段，每一阶段都制定一个“跳一跳够得着”的目标，然后通过努力使之变为现实。这样逐步地连续不断地调高标准，逐步地达到国际水平。目前的标准，按人民币兑换美元的汇率6.1428计算，达到了每天1.04美元，按购买力平价美元计算，则为2.06美元。

二是开发性扶贫和社会救助应该做到功能耦合、相辅相成。实际上，不管怎么加大扶贫力度，可以看到，每个阶段最后总是还有3000万左右的贫困人口不能脱贫。因此，我们应该认识到，开发性扶贫并非万能。在反贫困战略中，必须整合开发性扶贫和社会救助这两种制度：可以通过开发性扶贫脱贫的，给予扶贫；不能通过开发性扶贫脱贫的，则给予救助。

记者：那么如何保证个人的可持续生计？

唐钧：之所以将可持续生计放在末席，并不是因为其不重要，而是因为这种手段是将开发性扶贫以及其他经济发展的成果落实到家庭和个人的最后手段。开发性扶贫是地区性的经济开发，一般来说，在这一方土地中，有能力的人先得益，率先脱贫致富。所以，要将包括经济开发性扶贫在内的经济发展成果落实到贫困家庭和个人，则需要一家一户地帮助他们建立起与经济社会环境相配套的个性化的可持续生计。可持续生计的概念是联合国提出的，与一般理解的就业不同。就业常与工业化发展相关的正规路径联系在一起，可持续生计的范围要宽泛得多，可以包括正规就业，但更多地是偏向于强调非正规的途径，即只要通过劳动或经营能够收获足以养家糊口的相应报酬，而且这种劳动或经营必须是合法的并且可持续。其主要目的是尽可能地开发每一个贫困家庭和个人的潜能力，就可能让他们通过自己的努力来摆脱贫困的困扰。

中国30多年来的反贫困经验证明，帮助有能力的贫困家庭和个人脱贫，光靠正规就业的渠道是远远不够的。农村的开发性扶贫自不待说，因为从就业的角度来说，农村的种养殖业以及其他的副业基本上都是“非正规”的。这样的业态以可持续生计来概括，可能更准确。现在的问题是城市贫困家庭和个人，其实扶贫和可持续生计的概念对他们来说也同样适用。自古以来，城市居民讨生活的基本手段之一就是摆摊设点做小买卖，因为这样的可持续生计成本是最低的。但是，很多地方政府有“城市洁癖”，对这些本来可赖以维生的手段一律封杀，于是城管和小贩猫捉老鼠绵绵无期的战斗就成为一个时代的特征。当然，也有的地方政府比较明智，于是在背街小巷就多出了很多可持续生计。当然，近年来，阿里巴巴和淘宝的网店，也为贫困家庭和个人提供了类似的生计，使小商贩生涯通过“互联网+”变得“高大上”起来，马云也因此获得了成功。

上个世纪80年代，美国迈克尔·谢若登教授提出了“资产建设”的概念，他认为，要帮助穷人脱贫，不能像以前那样将福利政策集中在收入和消费，而是要更多地关注储蓄、投资和资产积累，他将这个想法称之为“以资产为基础的福利政策”。“资产建设”的思想在世界上得到了广泛传播，具体的方法是为穷人设立“个人发展账户”，帮助他们建立起自己的资产，再将资产变为资本。

根据国际经验，我们可以作这样的政策设计：对有劳动能力的“低保”对象设立“个人发展账户”并鼓励他们积极工作，在双方约定的期限内，譬如3至5年，不管收入多少，都不减他们的低保金。只是要求他们每月往个人发展账户中存钱若干，个人发展账户中的积蓄在约定期限内不能随意支配。到约定期满时，账户中就会有一笔比较可观的资金。譬如每月存500元，3年就有18000元，5年就有30000元。此时，低保对象从账户中将钱取出，政府再给予同样或加倍的金额补贴，就可以帮助他们做小买卖或开网店，于是就有了可持续生计。政府再采取2至3年中逐渐减少低保金金额的办法，扶上马再送一程，这样可以确保低保对象真正脱贫。

顺便说一句，要在“可持续生计”上下功夫，充分发挥社会组织和社会工作的作用是很重要的。行政手段功利性太强，总希望以最小的机会成本获得最耀眼的政绩，所以花活多、水分多。“可持续扶贫”是慢功细活，须得让社会工作者以个案、小组和社区工作的方法去助人自助。只有在社会心理上使得受助者摆脱既成的心理状态和生活方式，只有耐心地搀扶他们走上脱贫之路，才能收获真正的反贫困成果。