解读G20：中国的机遇与挑战

高强

2016年9月，二十国集团（G20）领导人第11次峰会在中国杭州举办，此次峰会的主题设定为“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”。全球主要经济体首脑齐聚杭州，共同探讨恢复和促进世界经济可持续增长以及探索国际经济治理新机制等一系列重大的发展性问题。自2008年以来，G20在全球经济秩序中发挥越来越重要的作用，其建立也被认为是冷战结束以来国际多边协调机制中最为突出的进展。然而，作为一个新生的治理模式，G20在其结构、功能等方面依然具有一定的局限性，面临着多重挑战。中国一直以来在G20中扮演着重要的角色，作为2016年G20轮值主席国，中国也以此次峰会为契机，推动中国进一步参与国际经济治理议程，为世界经济发展做出应有的贡献。

G20的成立与发展

G20是一个国际经济合作平台，于1999年在德国柏林成立。其发展过程可以大致分为建立、蛰伏和主导3个阶段。

G20的成立 在20世纪后半叶，七国集团（G7）成为最具国际影响力的对话机制之一，其成员为工业水平最发达的7个国家，因此又被称为“富人俱乐部”。冷战结束后，世界开始朝着多极化方向发展，新兴经济体的力量不断增强，旧的经济治理体制已经不能适应时代发展的需要。20世纪90年代的东亚金融危机进一步加速了这一转变的进程，吸纳新兴国家参与国际金融治理成为大势所趋。在此基础上，1999年的八国集团（G8）峰会上提出了建立二十国集团的构想，并在年底举办了二十国集团第一次财长及央行行长会议，G20就此宣告建立。此后G20作为一种常规性经济对话机制，每年举办一次会议（2009～2010年除外），由当年轮值主席国设立临时秘书处进行会议的协调和组织。

相比于G7和G8，G20的代表性更强。G20成员国国民生产总值占到了世界经济总量的90%、贸易额的75%以及全球人口的67%。在成员分布上除了发达国家外，也纳入了新兴发展中国家及地区联合性组织（欧盟），体现出了南北合作、地区合作以及差异化合作等新特色。此外在议题设置上，不同于之前G7和G8专注于世界经济的热点和难点，G20的议题更为广泛，涉及到如文化、食品安全、环境与气候变化、信息技术等多方面，更加注重世界未来的可持续发展。

十年蛰伏 在最初的10年（1999～2008）中，G20并没有像国际社会预期的那样发挥应有的领导力作用，而是在全球经济治理中被边缘化。G20的创建是美国及其盟友领导下的一次尝试，其最初的目的是为了防止金融危机，建立更为平等、开放和包容的国际社会。在前两年中，G20还是在体制和规范性方面做出了不少努力，2000年蒙特利尔会议上就在全球治理作用的审议和方向上达成了重要共识。但21世纪初，全球经济发展势头良好，G20的作用并未能凸显出来。相对松散的部长级会议机制也使得G20成员国之间的交流不够深入和频繁，而原本基于对话磋商的性质使得其结果缺乏决策能力。此外，作为G7的一个既有机制的补充，G20的运行和发言权仍然牢牢掌握在七国成员手中。多种因素共同作用下，G20在成立的前10年中呈现出的是一个较为虚弱的国际机制，并未为国际金融治理做出实质性贡献。

转折与主导 2008年，由美国次贷危机引起的全球经济危机对传统经济治理机制造成了沉重打击，国际社会上出现了越来越多质疑和变革的声音。新兴经济体在经济危机中的强势表现，使其在应对危机的国际决策中的作用不断凸显，而作为涵盖了主要发达国家和新兴经济体的G20也迅速得到重视。在不到一个月的准备时间里，G20从部长会议直接上升为国家元首的会晤，并成为应对和解决金融危机的最核心国际治理机制。此后的几次峰会也取得了实质性成效，金融危机的影响在不断淡去。G20作用的凸显也使得新兴国家参与国际金融治理的地位得以确立和制度化。2009年，在美国匹兹堡举办的G20第三次领导人会议上正式宣布G20机制取代G8成为国际经济治理的核心平台。自此，G20在全球经济秩序建构中的领导地位得以确立。

G20主会场杭州奥体博览城

G20面临的挑战

当今的世界比以往任何时候都联系紧密，经济全球化和信息技术的进步使得全球互联涉及到了社会的方方面面，因此在经济治理上也必然会体现出多边治理的局面。此外，当今世界复杂多变，重大的国际议题早已不仅仅只是政治、经济和安全，能源、食品、环境、网络、反恐等国际议题越来越多被提上日程，而应对这些议题无一例外都需要全球性的合作，发达国家独领世界进程的时代已经结束，G20机制体现出的发达国家与新兴国家共治多边合作国际治理模式已是大势所趋。

G20在后危机时代的全球经济治理中有着重要作用，但也面临着诸多挑战。

代表性和有效性 在代表性方面，虽然G20相较于G7在成员覆盖面上有了很大的提升，新兴国家也成为其中的重要部分，但从更大的角度上看，世界上仍有90%的国家在G20之外。此外从性质上看，G20属于非正式对话的机制，是一种软性制度。它既不同于联合国、国际货币基金组织那样正式的国际组织，也非欧盟、东盟等区域性合作联盟，因此在代表性方面存在明显不足。在有效性方面，G20并未像其他正式国际性组织那样设立常设机构和常驻秘书处，而是由轮值主席国来负责秘书处的事务，这在运作效率上就会大打折扣。另外，G20会议的结果皆是以联合公报和联合声明的形式体现出来，相比于协议和条约，这种联合声明的形式显然在执行力和约束力方面有所欠缺，而这样的机制也使得各国在实现会议承诺上存在不确定性。

成员协调度 G20之所以能够发挥重要的作用，与其所在的特定国际形势密切相关。2008年的金融危机对全球经济打击重大，各大主要经济体因而得以抛开发展水平、政策定位以及意识形态等问题，同心协力共同应对危机。但随着危机逐渐淡去，各国在经济利益诉求的分歧开始暴露出来。总体而言，发达国家更加注重加强金融监管，而新兴国家则更多的是参与经济治理，抵制贸易保护主义。如何协调各方利益，真正为促进世界经济持续、稳定发展做出实质性贡献，仍需要各方付出更大努力。

未来定位 G20目前仍没有跳出大国俱乐部的范围，其在合法性上存在明显不足。想要实现长久的良性发展，G20需要对自身进行合理定位。结合治理体系的分类，G20未来的发展方向大致有三类：第一类是继续保持非正式的形式，发展成为类似于世界经济论坛的国际经济合作组织;第二类是成为国际组织的附属机构，如联合国下属的经济治理机构，充当智囊团和立法机构的角色;第三类是成为具有执行力的国际组织或机构，设立常驻的委员会和秘书处，这样其成果的合法性和权威性将大大提高。

G20之于中国

自G20成立以来，中国就在其中发挥着重要作用。2008年金融危机中，中国经济在全球萎靡的情况下保持坚挺，在应对危机中的作用有目共睹。在过去5年，中国对世界经济增长的贡献率达到了1/3，比美日欧三大经济重心加在一起还多。中国也一直将G20作为其参与国际事务最重要的平台之一，积极承办2016年G20领导人峰会也是其表现之一。随着中国综合国力和国际影响力的不断上升，中国在G20中所发挥的作用也将随之变化。如何利用好G20平台来提升发展水平，是摆在中国面前的议题。为此，中国在参与G20治理中需要采取相应的战略选择。

促进国内经济转型 中国经济的快速增长和社会各领域的不断进步都与经济的对外开放有着直接联系。目前中国经济处于转型时期，要改变过去劳动密集型、资源消耗型的经济增长方式，继而转变为以消费和服务业驱动的新型经济增长模式，这种转型就要求我国市场更加开放和主动，更加注重创新，更多的参与到世界经济建设之中。G20是构建中国新型经济增长模式的重要的外部平台，与全球其他主要经济体的对话与合作将进一步促进中国经济与世界经济的融合，加快国内的经济转型步伐。

加强与其他成员国的合作 G20成员国之间的互动与合作也是不可忽略的部分。中国需要依托G20框架，进一步拓宽与其成员国的交流和合作领域。首先是加强与美国的战略经济合作，中美合作将是G20经济合作中的核心层次，对整个世界经济的走向也有着举足轻重的影响;其次是加强与新兴成员国的合作，特别是金砖国家，金砖五国均是G20成员国，这是在金砖体制外的又一个合作机遇;最后是加强与欧盟的合作，欧盟和中国都将G20视为全球经济合作的首要平台，双方也就G20框架下税务领域的合作达成一致。

虽然G20仍然面临合法性以及制度化等方面的挑战，但毫无疑问其仍然是目前首要的国际经济合作对话机制。在G20框架下，各成员国应不断加强合作、扩大共识，为促进世界经济稳定与可持续发展做出更多贡献。

【责任编辑】王 凯