新疆新型城镇化建设融资模式的创新研究

谭永羡

【摘 要】新型城镇化是一项资金需求量巨大且需要多方协作共同建设的系统性工程。大力创新城镇化建设融资模式，是当前新疆推进新型城镇化建设的关键所在。

【关键词】新疆；新型城镇化；融资模式

一、 引言

新型城镇化是我国走向现代化的必由之路，新型城镇化战略已经成为影响未来我国发展一项重要的国家战略，也是当前我国拉动内需的必然选择。2014年新疆的城镇化率是44.5%，新疆的城镇化正处于快速发展阶段。但新疆经济社会长期以来发展相对滞后，城镇化发展质量和水平更是远远落后于全国平均水平，在当前国家“一带一路”战略的大背景下，新疆被确立为丝稠之路核心区，新疆新型城镇化也迎来了历史性的发展机遇，同时在经济新常态下，新疆的新型城镇化建设也面临资金的供需之间的矛盾日益突出的问题。从对未来城镇化建设的资金供求预测来看，传统的融资模式已经很难与日益增长的城镇化发展资金需求相匹配，而投融资模式设计是解决城镇化过程中巨大资金需求的首要任务。因此，要大力创新融资模式，拓宽融资渠道，构建有地方特色，因地制宜的适合新疆现阶段城镇化建设的融资模式已成为当前的必需。

二、新疆城镇化建设传统融资模式面临的主要问题

多年来，随着对城镇化建设融资方式的不断探索和发展，新疆已逐渐形成多元的融资渠道，除了包括城镇的地方财政收入，土地出让收益，地方融资平台的资金投入以及中央财政转移支付等为主的融资方式之外，还有企业投入，以及民间资本的投入等辅助性的融资方式。随着新疆新型城镇化的进一步推进，现有融资模式和渠道已面临着较多的问题和困境。

1.地方财政收入与新型城镇化所需资金的供需矛盾较大

“人到哪去，地怎么用，钱从哪来”是新型城镇化发展的三大问题，其中的资金保障是关键一环，当前新疆正处于工业化，城镇化快速发展的关键时期，加快城镇基础设施建设，不断扩大规模、经济结构转型升级，完善城镇功能，提升城镇承载能力，特别是对于南疆地区、边境贫困重点县市城镇化的建设与开发，推进绿洲村庄集中连片扶贫开发、农牧民定居和特色经济发展，以满足人口增长，产业发展，社会事业及环境生态对基础设施和公共服务的需求，是新疆现阶段推进新型城镇化进程面临的最重要的难题和任务。长期以来，新疆城镇基础设施主要依靠政府财政投入，政府财政投入公益性强，投资规模大，但收益率低，且资金来源单一，总量非常有限，城镇建设中市场化融资机制缺乏，比如南疆的某些地方，地方的财政自给率不到15%，财源基础薄弱，地方支出的很大程度上来源于自治区的补助，地方政府这种自身财税的状况对日益繁重的建设任务陷入能力有限的艰难局面。根据测算，城镇化率每提升1个百分点，地方政府公共投资需求将增加6个百分点左右，巨额的资金缺口单靠新疆地方财政积累明显难以满足。

2.“土地财政”难以为继，融资平台存在潜在的财政金融风险

近年来，随着土地有偿使用制度的不断推广，土地出让收益成为各地方政府资金来源的主要渠道。“土地财政”虽然在一定程度上推动了地方政府的发展，但也让部分地方政府陷入了“卖地依赖”的怪圈，而且在城市拆迁和土地征收的过程中，非常容易出现权利寻租的腐败现象、暴力征迁等群体性事件。随着新形势下对房地产市场调控的加强，融资成本的上升以及资金压力的增大，土地财政将难以为继。此外，地方政府投融资平台与地方政府土地征收与土地储备制度紧密相关，但有效统一的市场准入和竞争规则缺乏，大量集中的银行债务关系的存在影响整个银行体系的稳健运行，平台类贷款蕴藏着极大的财政金融风险。

3.融资模式缺乏创新，城镇化建设整体效率低

随着新疆地方城镇化建设的融资来源日益多元化，开发性金融、企业投入以入民间资本纷纷进入，但现有融资模式仍缺乏实持性的多样化，政府主导型融资模式仍占主导地位，其他融资方式占比重较小。目前地方城镇化建设整体融资效率偏低，地方财政偿债压力依然沉重。

三、建立透明规范城市建设投融资机制

以改革创新思维，不断探索城镇化基础设施多元化融资，社会化融资的模式，建立多元化、多层次和多渠道的城镇化发展资金筹资机制，主要包括几个方面：

1.经营城镇，充分利用城镇现有资源，创新“债贷组合”投融资模式

城镇经营又称城市经营，是以城镇为开发对象，以政府部门为主导，利用市场化手段，对构成城市的空间载体及城镇的资源包括自然资源、基础设施和人文资源等进行重组、集聚、运营，从而实现市场化的优化和经营。实际上就是将现有的区域资源进行整合，让资源发挥应有的价值作用。地方政府将该城镇的劳动力、土地、基础设施公用设施、生态环境和自然环境等有形和无形资源，都通过市场机制集聚起来，充分发挥市场的有效配置作用，使这些资源得到充分的利用。地方政府通过经营城镇，可以充分利用“债贷组合”投融资模式。

“债贷组合”投融资模式是按照融资统一规划，统一授信，全程动态监控、风险管理的一种模式，由银行为企业制定系统性融资规划，根据项目建设融资需求，将企业债券和贷款统一纳入银行综合授信管理体系，对企业债务融资实施全程管理。这种“债贷组合”模式具有融资成本低、期限长、额度大等特点和优势同时由开行担任综合融资协调人，将债券资金统一纳入银行贷款监管体系，把债务性风险控制到最小。以优质资产为保障，设立偿债专项资金。开设偿债资金账户，落实偿债资金协议，设立专项资金，用于归还债券和贷款本息。这种投融资模式非常适合于棚户区改造、农村危房改造工程、公共租赁住房等项目建设，充分利用这种投融资模式能为新疆新型城镇建设和管理筹集大量所需资金，来达到城镇化发展建设的目的。

2.创新土地流转信托模式

土地流转信托是指由政府出资设立的土地信托服务组织接受土地承包者的委托，在坚持土地所有权和承包权不变的前提下，按照土地使用权市场化的需求，通过一定的方法，实施必要的程序，将其拥有的土地使用权在一定期限内依法自愿、有偿转让给其他单位和个人的行为。通过土地流转信托模式，有助于实现土地所有权，经营权和受益权的分离，同时有助于实现土地市场化定价，带来土地经营权的增值，还可以帮助筹集土地流转完成后所需的规模化运营的资金。

这种融资主体一般是土地合作社和乡镇土地信托投资公司。运作的主要模式为“土地合作社”+“专业合作社”共同作用的双合作模式设计。首先将拟进行信托的土地经营权确权到村民个人，再由村民以其土地经营权入股“土地合作社”，土地合作社作为委托人以土地经营权在乡镇土地信托公司设立财产权信托，并签订土地信托合同。这种模式可以延长土地收益链，实现农村土地的集中、连片、统一流转，特别是在当前由于存在农业生产成本较高，农业的比较效益低下，农民进城务工增多等原因，土地抛荒情况普遍存在而造成社会紧缺的耕地资源闲置等现象从而不利于城镇化进程的顺利展开的情况下，创新土地流转信托模式，有利于促进农村生产要素合理流动和优化组合，有利于产生规模经济效应，有利于提高农业生产的专业化、现代化水平基础。

3.创新政府与社会资本合作模式

放宽市场准入条件下。鼓励民间资本进入经营性的基础设施。包括融合城镇内的各种企事业单位，居民等的单独投资，合伙注资，有偿或无偿投资等各种形式的资产。

扩宽融资渠道，吸引外来资本来参与城市建设。一些地方政府可通过发行城镇建设债券，为城镇建设筹集资金。此外，还可通过特许经营、股权融资、项目融资等方式和政策来引进其它形式的资本和境外资本，来共同参与城市建设。

进一步健全和完善城市基础设施领域公私合营政策法规制度，推动政府购买社会服务和公私合作项目过程的规范化、制度化，指导国企民企外资等各类市场化主体，通过PPP（公私合营）参与城市基础设施建设和运营。新疆新型城镇化建设要注重推进PPP模式的策略。

（1）完善相关法律法规，规范PPP项目各参与方的权责利益关系

PPP投融资模式是指政府与社会资本合作模式。一般是公私合营各种模式的统称。政府与社会资本为提供公共产品或者服务而建立的全过程合作关系，政府与私人部门组成特殊目的机构，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。这种模式在公共基础设施领域，尤其是在大型、一次性的项目，如公路，铁路，地铁等的建设中扮演着重要角色。由于PPP模式涉及到众多利益相关者，需要实施与推广还需要实施一套系统的对策措施，否则有可能引发其他的潜在风险。

因为在实际操作中，PPP模式受融资规模大、建设运营周期长等因素影响，PPP项目运行程序复杂，易产生众多纠纷问题。因此处理好各参与方的错综复杂的利益关系成为亟待解决的问题。大力推进PPP模式的同时，必须及时制定相应的地方管理条例，从立法层面厘清各部门的分工、协调和监管等问题，规范PPP项目投招标、建设、营运管理、移交以及争议处理机制，为PPP模式的有序推进建立坚实的法律制度保障。

（2）创新公共产品的市场价格机制，提高PPP项目的融资效率

PPP是一种新型的项目融资模式。这种项目融资的实现形式，主要根据预期收益、资产和政府扶持的力度来安排融资，所以要特别注重融资的效率。必须要及时建立市场价格机制，可引用“价格上限”等定价调价模式和财政补贴等辅助优惠措施，在吸引更多的社会资本的同时，在一定程度上保证民营资本的“有利可图”。从而提高PPP项目的融资效率。

（3）积极引进、培养PPP项目相关专业人才，加强相关专业机构的队伍建设。

PPP模式的组织形式非常复杂，模式的建立和推进涵盖立项、招投标、商务谈判、融资管理等多个环节，在金字塔般的PPP模式的机构层次中，从金字塔顶部项目的政策框架、目标和实施策略的设立，到金字塔底部项目参与以及相关的经营者，都对有丰富工作经验的专业性人才的需求较强，要加大引进和培养PPP项目相关专业人才的力度，做好队伍建设工作，为PPP模式的应用和推广提供智力和人才保障。

四、结语

新疆新型城镇化发展将按照“政府主导、社会参与、市场运作”的原则，建设投资主体、资金、方式多元化、多样化、市场化模式，从而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作的新型城镇化建设投融资体制新格局。在创新投融资模式的同时，也要考虑未来大背景下经济增长率下降，房地产存在泡沫，地方债务问题等客观现实，特别要考虑新型城镇化建设过程中的投融资模式的可持续性的问题。故可以从加强政策引导，盘活自身的各种社会资本着手，强化土地、金融体系的建设以及健全政府债务管理和风险机制，增强目前投融资模式的透明度和可持续性，以保证新疆新型城镇化建设的投融资模式的顺利实施。

参与文献：

[1]叶学平，倪艳.新型城镇化投融资机制设计[J].当代经济，2015，第13期：56-57.

[2]洪振挺，新型城镇化建设投融资机制设计[J].中国市场，2015，第18期：54-64.