项目预算采用零基预算的困境及出路

代正楠

摘 要：现阶段，军队的项目预算主要采用的是零基预算的方法，然而自建立零基预算制度开始至今，军队项目在进行预算管理时，仍大量存在原来基数预算的思想和方法，使得军队项目完成过程中缺乏应有的效率。本文着重分析现阶段采用零基预算所遇到的问题，并针对这些问题提出相应的解决方法。

关键词：项目预算；零基预算；困境；出路

一、存在的问题

（一）目标局限眼前，未作长远周密计划

零基预算要求在预算编制过程中，不考虑往年预算安排情况，所有的项目从零开始，对每一项支出重新进行测算、论证。这种做法虽然能够提高新建项目的积极性和竞争力，但会将眼光过于局限在预算编制年度之内，特别是现阶段军队发展规划计划未能实现对事业项目统筹的情况下，运用零基预算会破坏项目的连续性和完整性。同时，我军预算并未实行像美军PPBES的滚动编制，对哪些项目该通过，哪些项目该放弃，哪些项目该继续，哪些项目该停止，没有一个有效的评估机制，因此，运用零基预算方法对项目进行审查更是困难重重。

（二）缺乏数据支撑，未作成本收益分析

进行零基预算的过程中最重要的便是对若干个决策进行排序，判断一个决策的好坏，需要大量的分析论证和数据支持。2001年军队预算编制改革明确要求各级部队在编制预算过程中建立预算项目数据库，现实情况却执行得并不理想，这会带来两个方面的问题：其一，对项目的排序找不到科学依据，没有数据来支撑项目的必要性和可行性，容易造成领导“批条子”、“打招呼”的现象，而忽视了项目本身的效益；其二，由于没有项目量化标准，立项过程十分混乱，这容易导致直接支出与项目支出相互混淆，在审批立项缺乏有效制度约束的条件下，往往形成用项目支出代替直接支出的“跑项目”现象。

（三）技术壁垒存在，未作全面系统论证

零基预算是一个技术性、操作性要求非常高的预算方法。正如前文所述，零基预算最重要的环节便是对一系列的项目进行排序。对于项目是否可行，是否必要，是否紧急，均需要大量的论证进行考察，这就需要预算编制人员掌握相应的项目论证技术和方法，现阶段他们还不具有这样的素质，主要表现在以下两个方面：其一，军队仅是在2001年预算编制改革中提出了零基预算，但对于零基预算怎么编制、如何实施等问题，并没有相应的规章制度予以规范；其二，零基预算操作难度大且耗时耗力，大多数预算编制人员还未掌握相应的编制技术，因此具有零基预算思想的基数预算仍是预算编制过程中的首选。

（四）寻租趋势严重，未作预算信息均衡

零基预算是一个自下而上的过程，上级与下级之间信息不对称很容易导致下级管理者采取策略性行为来保护他们偏好的支出项目和增加预算需求。这种寻租行为表现为两个方面：其一，本级事业部门向上级事业部门寻租。尽管上级事业部门对本级事业部门具有业务指导职能，但也不可能对下级所有的信息均了如指掌，存在信息真空，下级事业部门即可利用这个空隙进行寻租。其二，事业部门向党委寻租。党委要考虑的是单位的整体利益，不可能考虑到细枝末节，因此事业部门为获得更多的部门利益，会向党委进行寻租。

二、解决对策

（一）从项目预算的角度看，完善机制，提高效益

1、建立健全项目立项机制

一个项目是否可以立项，是其走向项目预算的第一步，也是最重要的一步，应该从源头上卡死根本不具备立项要求的项目。在项目立项的审查过程中，应该明确项目是否具有可行性，是否符合现期的发展要求，是否经济节约，是否能在预期内带来理想的效益。特别是与现阶段发展规划相违背的项目，不仅会造成资金的浪费，同时会使本应该上马的项目落马，对单位的正常运转造成一定的危害。

2、加强项目的分析论证

对申报项目进行全面的分析，就是对项目将会产生的成本和收益提出充分的依据。这里的收益不仅包括经济收益，还包括非经济的收益。当然，军队项目大部分都是非经济的收益，因此可以根据发展规划的紧迫性来判断项目的收益。另一方面，成本既包括项目实施过程中的直接成本，还包括一些隐性成本，如资金的时间价值或机会成本等。明确了项目的成本和收益后，将其与单位的发展目标以及财力可能进行匹配，确保项目具有必要性和可行性。

3、规范项目管理及资金运行

完善项目预算数据库是实现项目管理的重要环节，在立项程序完成后，面对若干个可行的项目，如何进行科学有效的排序，如何分配有限的资金，如何对已有的项目进行量化考评，如何对新建项目进行测算评估，这都需要项目预算数据库提供数据支持。在注重项目管理的同时，还应将目光放在资金的使用和管理上。合理安排资金，做好资金预算的编制、调整、分析和监控工作，在确保各项目正常进行的前提下，尽可能地提高资金的使用效率。

（二）从事业部门的角度看，立足职能，把握全局

1、完善各项规章制度

总部各事业部门会同总后财务部应完善涉及项目预算的各项配套制度，从制度规范上约束项目预算的支出与管理。明确零基预算的编制方法、流程、以及切实可行的操作步骤，建立项目的预算编制、审批、实施、监督和评价考核机制，明确各级的权责，界定项目预算的目标、编制、汇总、复核、审批和执行预算的权限，并制定一系列的预算考核指标。从源头上把控各种不合理的项目支出，提高项目经费的使用效益。

2、建立部门联动协调机制

现阶段事业部门之间的矛盾出现的主要原因即是事业部门没有一个相互沟通协调的平台，导致事业部门均以各自的部门利益优先。建立单位内事业部门联动协调机制，由党委牵头，各部门的项目放在一个平台上，按照零基预算的方法对各项目进行评估，充分听取各部门的发展规划及存在的困难之处。从单位整体利益的角度出发，对各项目进行审查，做到公平公正公开，这样既确保项目实施有利于单位的长远发展，同时也消除各事业部门的顾虑。

3、明确各级责权分工

在财务管理的实践过程中，往往出现单位党委权利大、责任小，而事业部门权力小、责任大的情况，在具体项目的实施过程中，也存在责任分工不明确的情况。对于法规、规章中未明确责任中心， 不利于实施奖惩的， 要进一步确立责任中心， 并做到责、权、利的统一。对于原先由于未进行量化而不能进行相关奖惩的，要在建立相关量化指标的基础上达到奖惩统一。

（三）从财务部门的角度看，全面审查，加强监督

1、加强财务部门对项目经费的审查力度

合理发挥财务部门对项目预算的管理职能，在涉及事业部门的项目经费时，审查项目预算编制过程中的合理性和有效性，监督各级经费的使用情况，考核项目经费的使用结果等，并及时反馈相应的信息。重点关注事业部门履行项目预算的责任，督促事业部门按照事业经费分配和项目预算编制的原则、方法、程序和要求，根据单位年度工作计划编制项目预算。

2、加强资金的预算管理

合理安排资金，做好资金预算的编制、调整、分析和监控工作，确保各项目正常开展。细化资金支付计划，每一个项目都要制定相应的资金支付计划，并相应汇总形成月、季度和年的项目经费开支汇总表。合理、有效的控制资金流动才能保证项目持续稳定的开展。当有特殊原因导致项目预算变更时，应及时调整项目经费的开支情况并处理好相关事宜。（作者单位：军事经济学院研究生二队）