“义无反顾”推进房地产税改革的背后

王全宝+赵一苇

房地产税的征收有其必然性和必要性，这是前期房改和后期土改的重要衔接部分。

最近在G20税收高级别研讨会上，财政部部长楼继伟表示，将“义无反顾推进房地产税制改革”。此言一出即激起千层浪，各路观点在网络上炸开了锅，房地产税制改革再次成为公众关注的焦点。

“目前，房地产税的相关草案还在调研阶段，尚未列入立法范畴，争取今年进入人大起草方案。从立法程序和法案的复杂程度来看，房地产税的法案出台还需要一个较长的过程，其复杂程度太高、阻力太大，政策制定很困难，预计在‘十三五期间出台的可能性较大。” 全国房地产商会联盟主席、住建部住房政策专家委员会副主任顾云昌向《中国新闻周刊》说。

对于房地产税，政府始终强调的是“房地产税制改革”。在中共十八届三中全会中，就已明确要求加快房地产税立法并适时推进税制改革。这也就意味着不单单是推出一个新税种，而是将房地产税作为税制改革的一部分，牵动整个房地产税制系统的改革和重建工作，还涉及城市基础设施配套费等收费项目。

事实上，围绕房地产税制建设的讨论已持续多年。随着近年房地产行业的迅猛发展，公众对于房地产税的关注热度也急速提升。然而，这项备受关注的改革方案迟迟无法落实，至今尚无拟定草案。如何平衡各方利益，如何协调房地产行业关系，如何引导公众接受房地产税，仍然是当下待解的难题。

为什么要“义无反顾”地推行房地产税制改革？楼继伟谈到：“改革所得税制和房地产税制，才能更好解决包容性增长和收入分配问题。尽管推进两项改革仍面临诸多困难挑战，但无疑是中国下一步税制改革的重要任务。”

由此看来，房地产税已被视作改革税收系统中的重要环节之一。

渐行渐近

在中国的现行税制体系中，针对房地产征收的税种主要体现在建设和流转环节，涉及耕地占用税、土地增值税、契税、印花税、所得税等，税种繁多，结构复杂。从具体名称上看，并没有“房地产税”，但有名称相近的“房产税”。“房产税”于1986年开征，仅对单位和个人的经营性房地产征税，对个人住房则实行免税，因此对百姓生活基本没有影响。

“从定义上看，目前热议的‘房地产税属于财产税，凡是保有房屋财产的人都应当纳税。”曾参与推行住房制度改革、中房集团理事长孟晓苏在接受《中国新闻周刊》采访时谈到，房地产税是前期住房制度改革和后期土地制度改革的重要衔接部分，当前推行房地产税能够帮助解决住房制度改革时期的遗留问题，也是为今后的土地制度改革做准备。

“国家围绕房地产的改革从未停步，每一次改革都要顺应社会发展需求。”孟晓苏说。

1998年7月，国务院出台关于城镇住房制度改革的文件，通过鼓励消费抑制储蓄、提高公务员工资、提高房屋租金、优惠购房、住房抵押贷款等一系列措施，大大提高民众购房积极性。

2003年，全国房价普遍上涨，有关征收房产税的声音也随之出现。“伴随着房屋商品化和房屋价值上涨，房屋已成为民众自有的商品或财产，应该把征收房屋流转税逐步转变为征收房屋保有税，开征保有税，减少流转税，一增一减，完善税收体系。” 当时中房上海置业公司总经理桂国杰向国务院常务会汇报时，“住房保有税”的建议得到了时任国务院副总理曾培炎的认可。

经过在上海和重庆两地试点对个人住房征收房产税之后，在全国范围内征收房地产税的步伐已经越来越近。

同年10月，中共第十六届三中全会在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关税费。”对此，孟晓苏认为，这里的“物业税”在本质上属于房屋保有税，但相对而言更为完整全面，涵盖土地和房屋两方面，可理解为“房地产税”的最初表现思路。

2009年，国务院公布《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》提出，要深化房地产税制改革，研究开征物业税。

两年后，2011年1月底，国务院常务会议同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点。

随即上海和重庆两地相继发布对个人住房征收房产税试点方案并开始施行。其中，上海针对本市居民家庭在当地新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房，家庭人均居住面积超过60平方米的，以及非本市居民家庭在本市新购的住房，适用税率暂定为0.6%。而重庆房产税的征收对象为个人拥有的独栋别墅（不论存量房还是增量房）、房价达到当地均价两倍以上的个人新购高档住房，以及在重庆市无户籍、无企业、无工作的个人新购二套及二套以上住房，税率为0.5%～1.2%之间。

2013年5月，国务院批转的国家发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》提出，将扩大个人住房房地产改革试点范围。同年11月，中共十八届三中全会明确要求加快房地产税立法并适时推进改革。

2015年8月，调整过的十二届全国人大常委会立法规划向社会公布，包括房地产税法在内的34项立法任务进入其中，这意味着备受关注的房地产税法已正式列入中国立法规划。

上海和重庆房地产税试点五年后，社会对两地试点效果褒贬不一，在今年全国两会上，全国人大常委会预算工作委员会副主任刘修文给出了12字评价，“细致扎实、运行平稳、成效明显”。

不过在孟晓苏看来，这五年的试点工作效果并不理想：“上海实行‘新房纳税，重庆实行‘豪宅纳税，这样的方案更像是一种市场调控手段，并非以征收财产保有税为出发点，事实证明，这样的征税方案效果并不好。”

针对这一方案，顾云昌表示应从两方面进行评价：“上海、重庆的试点征税方案有利有弊，优势在于容易执行，程序简便，不需要额外的人员审核成本;缺陷则在于征税范围很小，税金与土地出让金相比微乎其微，不足以影响税制改革，也不足以发挥调节贫富的作用。”

今年5月25日，财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院院长贾康表示，全国人大常委会立法规划已经将房地产税法列入了第一类的立法项目。

可见，征收房地产税由来已久。当前的社会大背景决定了需要加速征收房地产税，对民众而言，房地产税的确已经渐行渐近。

饱受争议的新税种

面对即将来临的房地产税，民众不明征税原由，围绕征税的言论自成两派，反对的呼声高于赞成，这也使房地产税的争议性备受关注。

对于征收房地产税的争议焦点，顾云昌表示，目前主要有两个焦点问题：“第一个焦点是征收房地产税的合理性。由于土地出让金很高，导致老百姓的购房成本较高，有观点认为再征收房地产税会加重老百姓负担，不应推行;第二个焦点是土地所有权和使用权的法理冲突。在土地国有的前提下，有观点认为老百姓购买的是70年房屋产权而非土地所有权，房地产税的征收由头不清楚。”

在征税的合理性问题上，孟晓苏也谈了自己的观点：“保有房产和保有汽车一样，都需要缴税。以汽车为例，民众在购买汽车后，除了车辆日常使用及维护费用，还需要缴纳多种税费，这是政府用于维护及修建车辆基础配套设施的收支。同理，民众购买房屋后，除了承担房屋成本，也应该缴纳相应税费，否则政府只能从其他渠道获取维护及修建房屋配套设施的收入，现在就是从农民和新买房群体手中获取这笔收入，让这两个相对弱势的群体为已有房者的利益和税制漏洞买单，这是不合理的。”

“这个问题的争议根源在于现有的既得利益结构不合理。长期以来实行‘廉价征地高价卖的做法，损害的是农民和新买房的人的利益，已有房的人作为受益方，毫无付出地享有房产的保有权和升值空间，让低收入群体承担高收入群体未承担的税费，这无疑暴露了现有税制结构的不合理。”孟晓苏说。

在征税的法理依据上，如何理解房地产税与70年使用权、土地所有权三者之间的关系才是关键。反对征税的声音大多认为，民众购买的只是使用权并非地权，不应征收房地产税。

对此，顾云昌表示，中国现行的土地使用权与所有权分离的制度是从香港特别行政区学习来的，只是使用权年限不同。香港的土地产权并非私有，但一直开征房地产税，这说明地权和房地产税并不构成冲突。如果国家出台房地产税法案，是能够把问题讲清楚的，但不可避免也会有反对的声音。

“事实上，从全世界范围来看，土地都有长短不一的使用权年限，但都要征收房地产税。房地产税与地权无关，与房屋及房屋的配套设施有关。中国的土地制度需要改革，而房地产税就是改革前的关键部分。”孟晓苏解释说。

此外，房地产税的属性也存在争议。国家住房和城乡建设部政策研究中心副主任王珏林在接受《中国新闻周刊》采访时认为，房地产税兼有调节税和财产税的特点，既有调节市场的作用，又能起到督促财产保有者纳税的功能。

对此，顾云昌则提出了不同意见：“房地产税属于财产税，所有拥有房产的人都理应缴税。房产和车辆一样属于财产，保有车辆需要缴税，保有房屋自然也需要缴税。”

中共十八届三中全会关于土地流转方案中，提出要积极稳定推动农用土地流转，农用土地和国有土地共同入市。从纳税原理来看，房地产税的征收有其必然性和必要性，这是前期房改和后期土改的重要衔接部分。

因此，不能孤立地看待房地产税，而是要把它放在整个房屋和土地改革中系统地理解。在房改推动后，民众拥有了自己的住房，税收来源也应当进行调整，完善税收体系，取消高额土地出让金，这有利于日后推行合理的土地制度改革。

孟晓苏认为，从长远来看，房地产税是走向土地制度改革的重要环节，对今后农地流转合理化有利好作用，有利于维护低收入群体的利益。

举步维艰的方案设计

在谈到具体的方案设计时，财政部部长楼继伟坦言，改革不易，因为信息收集和征管能力是弱项，其中涉及利益的调整，面临许多困难和挑战。

房地产税作为一项已提出十余年的改革，承担着解决历史遗留问题、推动当下改革发展、建立未来利好环境的三重任务，无论是方案细则还是推行方式，都需要审慎研讨。这也是房地产税法案提出多年却迟迟没有落实的原因之一。

“这是国家首次规划征收房地产税，具体情况非常复杂，细则的制定实施也存在很大困难。总体而言，方案制定要从有利于未来社会发展、有利于政府管理的原则出发，考虑实际国情，规划好大方向。首先需要解决产权地权冲突的历史问题，梳理整合税收体系，使其更加合理;其次需要考虑国情和社会现状，以及民众的普遍承受力;另外还需要考虑稳定市场的作用，通过税收调整市场，维持市场的稳定健康发展。”王珏林说。

在基础方案设计上，“第一套房不征税”的思路广为流传。“这一方案完全可能施行，但具体细则非常复杂，涉及房主审核、房产评估等环节，也有可能引发‘假离婚的现象。”顾云昌说。

对“第一套房不征税”，孟晓苏则表示反对：“‘第一套房的评定程序繁杂，人员需求量大，甚至需要新设部门。”他解释道，“第一套房不征税”的思路实际上把全体民众当作了逃税的对象，且鉴定过程非常冗杂，在普查阶段需要进行全民房产登记，动用多个职能部门进行调查。这一方案的征税成本非常高，且推行难度大。

孟晓苏建议，可以学习国外已推行多年的税收方案，操作简单且推行高效。“换个思路，先普遍征税再差别退税。明确面向所有房屋征税，再根据实际家庭情况进行适当退税。由于普遍征税再差别退税的方案特点，能够调动民众参与的积极性，减轻政府的行政负担，也弱化了政府部门的审批权，杜绝为避税而进行行贿受贿的行为，维护社会稳定，更有效地推行税收。按照家庭状况进行信息登记，建立网络数据库，对人口多、经济压力大的家庭实行减免，出于避税心理，民众会积极维持良好的家庭状态以争取税费减免，民众主动到部门申请退税，也免去了政府人员对民众一一调查征收的繁杂程序。”孟晓苏说。

在计税标准上，按照“购置原值”还是“市场评估价”征税，无疑又是一个争议点。房屋价值的评估难度较大，部分房屋的购置原值和市场现价差距大，房屋个体价值也存在较大差异。

顾云昌认为，应该按照市场评估价来征税，参考该地段的普遍价格来制定大致的指导价区间。根据大致的价格区间，参考房屋朝向、楼层、配套设施等差异因素，进行相对合理的评估。

而孟晓苏则认为，应该按照房屋的购置原值进行征税，考虑到早期城镇居民的实际状况，房屋升值而收入水平仍然较低，若按照现今的市场评估价征税会给其带来较大的经济负担，所以按照购置原值征税更为合理。

对此，王珏林建议：“应该按照市场评估价征税。有些老房子的购置成本很低，但近年来的涨幅很大，参考市场价更为客观。同时，也要考虑到部分早期居民的实际情况，在升值后的老住房中居住但实际收入较低，税收可以适当减免，不应给他们带来太大的经济负担。”

在税率设定上，差别制税率受到广泛认可。“针对不同人群可以体现适当差别，从年龄、收入水平、房屋价值上进行细分。例如考虑到退休老人或经济压力大的青年人的实际情况，实行差异化征税，考虑到民众的普遍接受程度，合理征税。”王珏林说。

顾云昌表示，所有房屋都应该征税，但可以从家庭状况体现征税差别。对经济困难的家庭，可以适当减免税金，法案中应当明确减免对象和减免程度的相关标准。

在房地产税的方案设计中，拥有多套房的人应作为房地产税的主要调节对象。在退税制度合理运行的前提下，对房产较多的人实行全面征税，对房产较少的人实行税费减免，这也有利于发挥税收对社会贫富和市场的调节作用。

促公平，调贫富

基于中国国情现状和改革需要，目前房地产税被寄予了三方面的期望：调整并完善税收体系，促进社会公平和调节贫富，调整地方政府财政收入比例。开征房地产税是对现行税制体系的调整，触及了房地产业的既有利益结构，与社会接轨需要磨合期，其利好影响也需要一个长期的凸显过程。

作为一门重要的新税种，房地产税的开征自然会触动整体税制结构。通过开征房地产税，调整房地产业相关税种及相关收费体制，理顺税收体系，完善税收制度，从而能够对社会秩序和群体利益调整发挥积极作用。

“合理的税收体系对促进社会公平有不可忽视的作用。”孟晓苏一再强调税制的社会影响，“征收房地产税实际上就是调整税收体系，通过税制改革使税收促进社会公平、调节贫富，从长期来看，这对中低收入水平的家庭是有利好作用的。”

顾云昌谈到：房地产税在地方财政收入中的地位和作用需要重视。应当调整不合理的主要财政收入，逐步将合理的房地产税作为主要财政收入，用于市政建设、教育投资和公务员体系。

培育成为地方税主体税种以调节财政收入，是房地产税的主要功能之一。在许多已施行房地产税的国家，房地产税的收入占据地方政府财政总收入的七成以上。而在中国，尽管目前的房地产相关收入的比例很高，但通过高额土地出让金和多重税收来达到高占比并不合理，应逐渐通过征收房地产税达到这一占比，使地方获得稳定合理的财政收入。

贾康认为，房地产税能够优化收入分配和财产配置，强化社会的再分配机制，而且这也是中共十八届五中全会所说的共享发展必须打造的机制，“有利于遏制社会中间的收入差距，防范两极分化”。