从政策学角度浅析我国体育彩票政策的演变

张丽丽

(湖州师范学院 体育学院 浙江 湖州 313000)



·体育经济学·

从政策学角度浅析我国体育彩票政策的演变

张丽丽

(湖州师范学院 体育学院 浙江 湖州 313000)

采用文献资料法和访谈法，对我国体育彩票政策的演变过程进行梳理，从政策学角度分析了体育彩票政策的数量变化、制定主体及内容、执行方式的演进，指出我国体育彩票政策演进过程中存在的问题，为我国体彩票政策的完善提供参考。

体育彩票；体育彩票政策；政策演变；政策分析

体育彩票是体育产业的一个分支，它是为了更好地发挥体育本体产业的效益而提供的综合服务的部门。任何国家在合法化彩票业的时候，都需要研究和制定明确的宏观产业政策。然而，由于我国彩票在合法化时的特殊历史原因，我国主管部门至今仍缺乏对彩票业乃至整个博彩业发展的宏观产业政策的研究和制定[1]。我国体育政策研究涉及体育政策的本质研究、价值研究和过程研究，较少涉及到体育彩票政策的研究。以政策学为视角对我国体育彩票政策的演变进行分析，为我国相关管理部门进一步完善我国体育彩票政策提供参考，促进体育彩票业的发展。

1　体育彩票政策的界定

政策较为有代表性的界定是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则[2]。原国家体委在《国家体委1994-1995年度体育彩票发行管理办法》中定义体育彩票为：“以筹集国际和全国性大型体育运动会举办资金等名义发行的，印有号码、图形或文字的，供人们自愿购买并能够证明购买人拥有按照特定规则获取奖励权利的书面凭证[3]”。产业政策是政府为了实现某个经济或社会目标而制定的用以调控经济的各种政策的总和[4]。通过对体育彩票、政策及产业政策的理解，归纳出体育彩票政策应该是关于体育彩票的国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团在一定时期内采取的一般步骤和具体措施，是政府为了实现一定的经济和社会目标而对体育彩票行业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。

目前，现有的文献研究多从彩票监管制度、市场制度、资金分配制度等方面进行探究。李怡对中外体育彩票业政策法规比较进行了分析[5]，杨琳从产业政策视角对中国体育彩票业政策进行了研究。研究指出：“我国发行体育彩票时间尚短，体育彩票的法制化没有跟上体育彩票发展的步伐，导致我国缺少一部正式的有关彩票管理的法律，而仅有若干党中央、国务院发布的通知或中国人民银行、财政部以及民政部、国家体育总局制定的零散彩票管理行政规章，这与我国现在的彩票市场发展形势极不相称[4]。”金世斌在《中国彩票20年的政策演变与路径》中探讨了中国彩票监管制度、市场制度、资金分配制度、税收制度的演变过程，把福利彩票与体育彩票结合起来分析彩票的发展阶段与特征、政策演变过程、动力机制[6]。

2　我国体育彩票政策的发展历程

体育彩票政策在一定的社会背景下产生，在特定的政治体制、经济体制和体育产业发展，随着本国的社会发展需求而不断发展和完善。体育彩票政策基本经历了从无到有、从少到多、从笼统到细致的发展过程。体育彩票政策的制定动因主要有两种，一是体育彩票发展的强烈需求或体育彩票组织的强烈要求，促使体育彩票政策的产生；二是政府为了发展本国体育事业，调整整体产业结构，主动制定体育彩票政策，以培育和扩大体育彩票市场。体育彩票政策的变迁是一个连续的渐进的过程，不能把每个阶段截然分开。体育彩票政策的发展历程大致分为以下三个阶段：萌芽阶段(1984年-1994年)、起步阶段(1995年-1999年)、快速发展阶段(2000年至今)[7]。如表1所示。

表1　我国体育彩票政策的发展历程

注：数据出自柳晏源《中国体育彩票发展的政策变迁研究 》

3　我国体育彩票政策演变的分析

3.1体育彩票政策数量变化的年度分析

从整体上看，体育彩票政策数量的变化呈中间高、两边低的态势，其中，在萌芽阶段的1994年出现了6个体育彩票有关政策，这是由于体育彩票刚进入市场，缺乏监管，市场秩序出现了混乱，从发行到管理机制不够完备，特别是出现了一些不良事件，国务院颁发了一系列的政策来加强对体育彩票的统一规划和管理。这一阶段的彩票政策大都是针对“禁止滥发和擅发、彩票市场秩序、市场管理”，对早期彩票的发行管理和市场秩序调节产生了一定的作用，为以后的彩票管理和市场规范奠定基础[7]。在起步阶段，颁发的体育彩票政策总体较多，这是因为彩票市场秩序的规范性和监管不够，缺乏长效的法律规范，在体育彩票组织管理和发行过程中虽然明确规定和统一，但还是存在诸多问题，实行发现问题立即处理，维护彩票市场秩序，进行彩票管理体制改革。此外，体育彩票市场初步打开，管理体制转变成国家彩票管理，有关管理和发行工作逐步有序也需要有关政策进行扶持。在快速发展阶段，除2000年出现5个政策、2001年出现了10个政策外，其他年份逐渐平缓。这一阶段体育彩票的管理体制正式步入国家管理性质，在2000、2001的交接阶段，制定的政策较多，彩票市场的科技化、秩序化、法制化不断规范，“管办分离”、理顺彩票中心内部机构职能，管理、制度、廉政方面做出监督，不断塑造和提升体育彩票形象，各项工作逐步程序化，安全系数增加，管理逐步科学完善。体育彩票政策颁发的阶段和年份体现了体育彩票政策由出现到起步到快速发展的过程。在快速发展阶段出现了“真空期”，说明体育彩票的管理已逐步制度化、科学化，再次表明了体育彩票政策在特定的政治体制、经济体制和体育产业发展，随着本国的社会发展需求而不断发展和完善。如图1所示。

3.2体育彩票政策制定主体及内容的演进

在20世纪80年代，我国社会改革和经济的发展给发行彩票带来了机遇。在体育彩票萌芽阶段，只以一些用于筹集大型运动会的奖券形式发行。1994年3月11日国务院发布《国务院办公厅关于体育彩票等问题的复函》批准当时的国家体委在全国范围内发行体育彩票，于1994年4月5日成立了国家体委体育彩票管理中心。国家体委于1994年6月18日发布《国家体委关于做好1994—1995年度体育彩票销售工作的通知》，体育彩票政策的制定主体由国务院成为国家体委，中国人民银行为国务院确定主管彩票工作的机关。这一阶段体育彩票的政策主要针对体育彩票的合法发行和市场存在的问题，缺乏具有法律效力的、长期的约束性政策，行政色彩非常明显，为下一阶段体育彩票正式发行机构设置、发行额度等方面提供了筹备工作指导。在起步阶段，虽然国家及相关部门颁布了多条行政性政策来予以规范体育彩票的发行管理，但还是出现了因体育彩票销售而导致的一系列群体性事件。体育彩票管理中心、中国人民银行、国家体委办公厅相继颁发了《关于计算机辅助销售传统型体育彩票的有关问题的紧急通知》、《关于加强彩票市场管理的紧急通知》、《关于加强体育彩票销售管理的紧急通知》、《关于体育彩票额度审批程序及销售管理要求的通知》、《关于电脑彩票管理工作要求的通知》等政策文件，围绕体育彩票的发行、市场管理、电脑彩票管理、销售管理、额度分配、公益金、审计监督等问题[7]。这一阶段体育彩票政策出现了对一些问题的预判能力不足，存在被动地针对“出现问题”而颁发政策，政策的制定主体也多方面，出现了“齐抓共管”。1999年，中国人民银行向国务院报送了《关于改革彩票管理体制的请示》，经批准，将彩票主管职能移交给财政部，标志着体育彩票的管理体制转变为国家彩票管理，体育彩票政策的制定越来越细化，正逐渐规范化、科学化。在快速发展阶段，国家体育总局成立了中体彩科技发展有限公司，进一步完善了体育彩票管理制度，实行了“管办分离”。体育彩票市场秩序不断规范，体彩电脑彩票系统开发、销售、公益金分配、足球彩票、篮球彩票、财务管理等工作进一步细化。围绕彩票立法和健全体育彩票管理制度，2009年5月国务院颁布了《彩票管理条例》，并制定了《2007-2009年体育彩票发展实施纲要》、《体育彩票“十二五”规划》，体育彩票政策走上法制化、科学化的道路。如图2所示。

图1　体育彩票政策年度颁布数量变化

图2　体育彩票政策制定主体及内容的演进

3.3体育彩票政策执行方式的演进

在体育彩票政策发展的三个阶段，政策的执行总体依靠政府权威，采用行政措施自上而下执行。体育彩票政策是伴随着国家批准体育彩票合法发行而产生的，在体育彩票的发展过程中起到引导和调控作用。体育彩票政策的制定有一定的滞后性，特别是在起步阶段，针对“出现问题”而制定政策，在执行过程中“解决问题”。体育彩票政策执行的监管体制也经历了“民政部——中募委监管”、“中国人民银行-民政部-国家体委监管”、“财政部-民政部-国家体育总局监管”三个过程[6]。在萌芽阶段，出现了滥发彩票、奖券的现象，虽颁布有关制止滥发各种奖券的通知等体育彩票政策，但并不能有效制止，加上监管力度不够，在利益驱动下，出现了一些不良事件，体育彩票政策的执行缺乏有效性。在1993年国务院34号文件再次重申彩票发行权批准权在中央[8]，体育彩票的发行管理才得以规范。目前我国体育彩票的管理体制是国务院领导，体育总局主办，彩票管理中心发行，财政部负责监管，税务、审计部门监督[4]。2009年国务院颁布的《彩票管理条例》标志我国彩票工作迈向法制化的新台阶，彩票管理条例的产生可以将对彩票的管理依据从部门行政规章上升到国务院行政法规的层次。2012 年国务院批准的《彩票管理条例实施细则》是对 《彩票管理条例》的进一步细化，明确规定了彩票管理职责、彩票的发行和销售，开奖和兑奖等，强化了彩票的监管力度，有益于彩票市场的有序运行，并为彩票购买者提供了合法的权益保障，不仅在制度层次确保了彩票在我国的发展，还使得体育彩票在我国法制化建设和规范化管理的进程加快[4]。

4　我国体育彩票政策演进过程中存在的问题

我国体育彩票目前还是政府统一管理，行政色彩较为浓厚，彩票主管权利集中于政府部门，不能完全进入市场。体育彩票政策还没有形成完整体系，涉及的范围、深度还不够。

现有的体育彩票政策偏重于为“解决问题”而“解决问题”，存在“发现问题”而“解决问题”，缺乏对存在问题的根源、内在机制的分析和研究，导致体育彩票政策的可预测性不够，缺乏关于体育彩票政策执行问题的研究。

其次，我国体育彩票政策的研究尚处于起步摸索阶段，与政策相关的基础研究还太少，关于体育彩票政策执行研究的理论分析非常匮乏。在政策学研究中，一个完整的政策运行过程分为政策制定、政策执行和政策评估。现有的体育彩票政策研究侧重于分析彩票政策的现状和存在问题，解读政策文件，梳理彩票政策的内容、类型，没有进一步分析体育彩票政策的执行和评估，缺乏系统性和前瞻性，而在其它公共政策执行研究领域，政策网络理论、治理理论等已被广泛应用。体育彩票政策应与政策学、社会学、经济学等学科紧密联系，可以为体育彩票政策研究提供基础性的理论分析依据。国外关于政策的研究绝大多数都遵循着严谨的研究程序，即陈述研究问题—提出研究假设—构建理论模型—收集数据—假设检验—解释与说明—后续研究展望，而在我国体育政策执行研究中较容易关注某个环节或者某个要素对执行效果的影响，忽视从整体角度对体育彩票政策执行的各个要素之间的相互影响。这和我国体育彩票政策刚步入规范化和法制化道路有关，也为体育彩票政策的后继研究提供了一定的基础。

5　结论

5.1我国体彩票政策在一定的社会背景下产生，随着社会的发展而发展，经历了萌芽阶段、起步阶段和快速发展阶段。

5.2我国体育彩票政策数量的变化呈中间高、两边低的态势。体育彩票政策经历了部门彩票到国家彩票的转变，分别为：国家体委制定体彩政策——体育彩票管理中心、中国人民银行、国家体委“齐抓共管”——财政部、国家体育总局“管办分离”。我国体育彩票政策总体依靠政府权威，采取行政措施自上而下执行，在制定、监管过程中有一定的滞后性。

5.3我国体育彩票政策研究处于起步摸索阶段，还没有形成完整体系，与体育彩票政策相关的基础研究较少，理论支持尚为薄弱。

[1]王薛红.中国彩票业的发展与政策研究[J].财政研究，2006(9):11-14.

[2]张蕊.我国地方政府公共政策执行问题研究[D].郑州：郑州大学，2012.

[3]回顾中国体育彩票发展历程：总销量5600亿[EB/OL].http://news．starlott．tom/2012/12/2012121111 2008127791．html.

[4]杨琳.基于产业政策视角下的中国体育彩票业政策研究[D].北京：首都体育学院，2012.

[5]李怡.中外体育彩票业政策法规比较[J].武汉体育学院学报,2008，42(2):39-44.

[6]金世斌.中国彩票20年的政策演变与路径[J].体育与科学,2008，29(1):54-59.

[7]柳晏源.中国体育彩票发展的政策变迁研究[D].长沙：湖南师范大学，2014.

[8]国务院关于进一步加强彩票市场管理的通知(国发〔1993〕34号).

Analysis on the Evolution of Sports Lottery Policy in China from the Perspective of Policy Science

Zhang Li-li

(School of Physical Education, Huzhou University, Huzhou 313000, China)

By using the method of literature and interview, the research sorts out the evolution process of China's sports lottery policy, and analyzes the number variety, making subject and content, execution mode of evolution of sports lottery policy from the perspective of policy. It points out that problems exist in China's sports lottery policy evolution, provide a reference for the perfection of Chinese lottery policy.

sports lottery; sports lottery policy; policy evolution; policy analysis

1004-3624(2016)05-0044-04

湖州师范学院科研项目(2015XJWK05)

2016-06-28

张丽丽(1977-)，女，湖北人，讲师，硕士，研究方向：体育人文社会学.

G80-05

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