推进普惠金融法制化建设的思考

陆岷峰，沈黎怡

（1.南京财经大学 中国区域金融研究中心，江苏 南京 210005；2.南京工业大学 经济与管理学院，江苏 南京 211816）

推进普惠金融法制化建设的思考

陆岷峰1，沈黎怡2

（1.南京财经大学 中国区域金融研究中心，江苏 南京 210005；2.南京工业大学 经济与管理学院，江苏 南京 211816）

普惠金融主要是为社会普通大众尤其是农户以及中小企业提供金融服务，普惠金融的发展对于社会进步意义重大。但是，当前普惠金融在具体运营中存在很多困难，产生这些困难最根本的原因是法制化建设不足导致普惠金融发展缺乏约束力。当前，普惠金融法制化建设过程中的不足主要表现在轻视普惠金融监管、缺乏完善征信体系、没有健全的退出机制，以及对农村地区金融排斥。因此在立法工作中要正视这些不足，制定完善的法律、法规，形成系统的普惠金融法律体系。

普惠金融；立法；金融机构

发展普惠金融体系理念的明确提出是在党的十八届三中全会，同时将该理念正式纳入党的执政纲领。普惠金融是为弥补传统金融体系忽视个别群体需求的缺陷而生，其以小客户为目标，不因地区或群体的差异，而是为社会各阶层和群体提供符合其发展需要的金融服务。普惠金融在促进社会公平的同时也使得金融体系有了长远发展的可能。

普惠金融针对作为金融弱势群体的小微企业和农户，在具体运营环节中还存在不少困难。如何更好地为该群体服务，首先就需要一个相应完善的普惠金融法律制度体系，需要相关法律政策对金融监管、风险规避、发展创新等做出规范和指导。因此，研究普惠金融的法制化建设对于能否真正推进普惠金融建设，为广大贫困落后地区金融需求主体真正提供金融服务具体十分重要的意义。

一、我国普惠金融法制化建设现状

目前，我国普惠金融法律制度体系主要包括法律，行政法规及部门规章、规范性文件，司法解释等。法律制度体系为普惠金融的市场准入和退出做出指导，相关的法律法规包括 《宪法》《公司法》《合同法》等；对相关机构做出业务运行规定，如《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》《金融违法行为处罚办法》等；另外在有关鼓励其发展方面也有不少相关法律法规，如 《关于实行新型农村金融机构定向费用补贴的通知》《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》《中华人民共和国中小企业促进法》等。普惠金融法律制度处于不断完善的过程中，但是不可否认的是目前还存在不少问题［1］。

（一）普惠金融监管体制不完善

普惠金融的发展在获得政策支持的同时必须受到规制才能形成良好的运行机制。普惠金融经营活动中存在不少风险，但是目前的法律监管体制不健全，因此无法对普惠金融做出完善的监管。

我国金融业实行分业监管，农村地区的金融监管却相对混乱，法律制度不成体系。农村地区的金融机构受到的监管不仅来自于银监会和中国人民银行，还来自于工商部门、税务部门、公安部门等。农村地区的普惠金融涉及面较广，金融服务多样化，但是法律制度没能对应相关的业务范围以及风险程度做出明确的约束。该现象出现的原因在于金融监管体制的不健全，在农村地区尤其明显。各部门之间权责不明，出现的结果就是职能混乱，甚至出现职责重叠或者监管疏漏，更严重的就是相互扯皮或者监管不力的情况。监管不力不利对普惠金融的推进有制约作用，还为其后续发展埋下隐患。

另一方面，小贷公司作为推进普惠金融的主要工具，其身份尴尬。小贷公司经营的是货币业务，在业务方面属于金融机构，但是该身份在法律层面却没有得到承认，小贷公司还是属于一般工商企业。一般工商企业受到的监管并不适用于小贷公司，因此在监管时难免出现监管不力或者监管混乱的状况。其次，小贷公司服务对象主要是小微企业等金融弱势群体，发展过程中应受到政策优待，但是对于小贷公司非金融机构的税收制度却并没有给予其发展优势，一般工商企业的税率为25%，金融机构的税率为15%，相对于其他金融机构而言，小贷公司在这方面并无发展优势，因此在推进金融业务时动力不足，为小微企业及农户提供相关服务存在成本压力。

（二）征信体制不健全

征信体制的健全有助于了解借贷者的信用情况，有利于金融机构在经营过程中规避风险，对普惠金融体系的推进起到重要作用。

自2003年中国人民银行开始履行征信管理职责以来积极推进征信法规建设。目前我国的征信体系相对落后，体制不健全，主要是以 《征信业管理条例》为主，《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》《银行信贷登记咨询管理办法》等相关条例为配套的体系。完善的征信体系需要多重法律法规的约束，当前法律体系的约束力相对薄弱，约束范围也不够广，不能完全支撑普惠金融的发展。如图1所示，央行征信系统下自然人信用档案数与有贷款记录的人数相差甚远，目前的征信系统还未能将完善的征信信息纳入系统，征信体系亟需健全，相关法律也有待扩充。

图1　央行征信系统自然人信用档案数和贷款记录人数数据来源：中国人民银行官网。

（三）市场退出机制不完善

2008年银监会发布的 《关于小额贷款公司试点的指导意见》中明确了小贷公司的市场退出机制。该意见指出小贷公司的退出包含解散和破产两种途径。小贷公司的解散和破产是按照 《公司法》实施，但是小贷公司具有金融机构的属性，经营过程中存在重大风险。对比银行业的发展，2015年我国银行业实行存款保险制度，削弱了机构破产对存款人造成的风险，而小额贷款公司并没有类似制度约束，因此其运营过程存在风险，目前的退出机制并没有对该种情况的退出做出明确指导。

另一方面，《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定合法经营的小贷公司可按照 《村镇银行组建审批指引》和 《村镇银行管理暂行规定》改造为村镇银行。目前我国的小贷公司在数量上不足小觑，在改造成村镇银行的过程中也存在不少麻烦，如何跟进监管便是其中的一个大问题：由于小贷公司属于一般工商企业，在受到的监管约束方面与金融机构不同，在转制为村镇银行之后，其监管主体出现变化，数量庞大的小贷公司在规模上对监管当局造成困扰，监管资源难以分配得当，监管格局也将发生变化［2］。

二、国外主要发达国家普惠金融法制建设概况

国外主要的发达国家都基本上有较为先进的普惠金融法律体系，这些法律体系综合理论研究以立法实践而成。从理论角度来看，从1960年开始，普惠金融法制化的雏形农村金融法制化逐渐成为金融学和法学主要的研究对象，农村地域的金融弱质性、低效率化以及风险的控制需要专门的法律制度进行规范。健全的法律制度对于普惠金融的推进壮大具有重要的作用。从立法角度来分析，无论是实行大陆法的发达国家还是实行普通法的发达国家，不管是实行民商统一的发达国家还是实行民商分立的发达国家，基本上都通过农村政策性金融法、农村合作性金融法、农业保险法 （见表1）等较为成熟的普惠金融法典来充实培育该地区的金融市场。发达国家主要以政策性的金融法律制度作为指引，给资金需求者提供资金，为农村地区的经济带来发展的资本，最终达到建立完善融资渠道便捷的农村金融市场。合作性金融法律制度是农村经济发展的基础，鼓励合作性金融的发展壮大，正好符合地区农业生产以及农民居住不集中、分散的特性，这不但有利于降低双方交易的成本，更有利于提高双方交易的效率；农业保险制度是发展农村普惠金融的保障，主要防止农业生产不确定性的发生，保障农业的正常发展，减少损失，提高安全度。

表1　主要发达国家普惠金融法制化简化表

三、我国普惠金融法制化建设的主要路径

现阶段关于普惠金融的法律体系还不是很完善，普惠金融在发展过程中面临着很多阻碍，这就需要从法律上进行完善。2016年1月15日，国务院印发 《推进普惠金融发展规划 （2016—2020年）》，规划提出，逐步制定和完善普惠金融相关法律法规，形成系统性的法律框架，明确普惠金融服务供给、需求主体的权利义务，普惠金融的法制化建设需要考虑诸多因素，但是未来政府制定完善的普惠金融的法律、法规时，更多应该考虑以下因素：

（一）完善普惠金融监管

普惠金融的良好运行需要法律制度来规范，目前普惠金融法制监管不到位，农村地区的监管相对混乱，需要明确的法律制度对其进行约束。首先，农村地区的普惠金融法制不成体系，相关部门需要根据农村的现实状况来制定基本法，完善符合其发展需要的法律体系。其次，我国实行分业监管，农村地区的普惠金融应主要由银监会、中国人民银行监管。相关法律必须明确农村地区金融服务的监管主体和内容。另外，农村地区的金融服务具有多样性，监管当局必须应对不同业务、不同风险，制定与之相适应的法律制度进行约束，使得农村的普惠金融有法可依，形成体系。

在有关小贷公司的法律地位方面，其金融机构的身份还有待认可。小贷公司经营的是金融业务，受金融当局的监管更有利于其健康发展，也为监管活动减轻负担。另外，小贷公司主要为小微企业等群体服务，法律地位的认可有助于其业务范围的拓宽，其融资成本也可进一步降低，降低税收和运营压力，为小贷服务的进行提供良好的环境。

（二）促进征信体制建设

普惠金融主要针对中小企业、农户等金融弱势群体，而征信体制的建设有助于改善地区信用条件，为普惠金融的推进创造良好环境。

我国征信体系主要包括公共征信系统和私营征信系统，公共征信系统主要由中国人民银行负责推进，征信机构则受到相关法律制度的约束，在中国人民银行的监管下进行。完善的征信体系必须由两者共同推进，公共征信系统的信息收集方式比较窄，私营的征信机构的渠道较广。目前，从法律上优化征信体制的法制建设主要包括以下两点：

1.完善信用激励和惩罚制度。普惠金融在推进过程中主要为小微企业和农户提供金融服务和优惠政策，信用体系的建设应在该过程中有所体现。根据信用评级来制定有关信贷准入及其额度的法律体系，对于信用良好的小微企业和农户，降低其利率水平，提高其融资可得性；对于失信行为则加大处罚力度，明确相关惩罚措施［3］。

2.加强对于征信机构的监管。在一定程度上，征信机构的信息收集渠道要比公共征信体系的渠道更广，但是也因此带来问题。有关征信监管的法律制度还未健全，征信机构在征信过程中是否会损害个人的利益，征信机构的信用是否得到保证，目前的 《征信机构管理办法》并未对其做出明确说明，相关法律还需推进［4］。

（三）健全市场退出机制

《关于小额贷款公司试点的指导意见》对于小贷公司的市场退出做出了规范，规定退出包括解散和破产两种情况。小贷公司在性质上属于准金融机构，其经营活动中存在风险，一般工商企业的破产退出条例似乎并不完全适合小贷公司。目前对于小贷公司市场退出的法律制度普遍欠缺，但是已有地区先行，如广东出台的 《广东省小额贷款公司减少注册资本和解散工作指引 （试行）》，该指引是全国首个对小贷公司规范退出机制的指导文件，规定有限责任公司和股份有限公司在减少注册资本后实际注册资本的限额。股东难以撤资是小贷公司运营过程中的一大难题，相关法律也并未对其做出规范，在普惠金融法制建设过程中可参考广东省的实行文件，对此作出改善。

《小额贷款公司改制设村镇银行暂行规定》中指出，小额贷款公司改制村镇银行的进行必须由银行业金融机构作为主发起人，如此民间资本便对小贷公司失去了控制权。党的十八届三中全会通过的《决定》鼓励民间资本进入银行业，推动自担风险的民营银行的设立。民间资本进入银行业对于深化金融改革有重要意义，因此在小贷公司转制为村镇银行时应因考虑保留其民间资本的控制权，相关法律制度也需对此做出改善。

（四）改善金融排斥

普惠金融体系的推进是为弥补传统金融体系的不足，即金融排斥的问题。虽然目前有关普惠金融的法律制度对于普惠金融机构的设立以及资金支持方面做出相关指导，但是在直接改善金融排斥现象方面还有不足。在严重的金融排斥现象中，金融机构并不对相关信贷群体的信用水平做出分析，而仅根据其地区、经营规模等因素做出接受或者拒绝放贷的判断，因此法律应对金融机构对于特殊群体的信贷歧视行为做出明确规范。

参考美国反信贷歧视立法，《平等信贷机会法》《社区再投资法》等都对金融排斥现象做出相关指导，且颇有成效。作为借鉴，中国的金融排斥现象也需类似法律制度对其做出规范，为银行业设定为金融弱势群体提供金融服务的义务。在立法过程中也需把握金融活动的灵活多变性，基于金融活动的风险程度做出相关划分，不应在缓解金融排斥的同时忽略金融机构的发展，重视金融机构自身可持续性［5］。

［1］柳燕.普惠金融服务主体之监管法律制度的缺陷及完善［J］.法治与社会，2014（3）：53-54.

［2］陈琳.论我国小额贷款公司的市场退出机制［J］.时代金融，2014（1）：230-231.

［3］王锐，熊键，黄桂琴.完善我国个人信用征信体系的法学思考［J］.中国法学，2002（4）：82-94.

［4］唐明琴.征信机构建设的国际经验及其启示［J］.重庆社会科学，2012（10）：18-26.

［5］董晓林，徐虹.我国农村金融排斥影响因素的实证分析——基于县域金融机构网点分布的视角［J］.金融研究，2012（9）：115-126.

［责任编辑：姜卉］

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1671-6183（2016）09-0033-05

2016-08-01

陆岷峰 （1962-），男，江苏金湖人，南京财经大学中国区域金融研究中心教授，博士；研究方向：宏观经济、商业银行、中小企业。沈黎怡 （1994-），女，江苏无锡人，南京工业大学经济与管理学院在读硕士；研究方向：供应链金融、互联网金融。