为老有所养提供坚强有力的制度支撑

本刊编辑部

为老有所养提供坚强有力的制度支撑

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构建老年人长期照护保障制度是完善我国养老保障体系的重要环节

5月27日，中共中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策举行集体学习。习近平总书记强调，要着力完善老龄政策制度，建立包括老年人状况统计调查和发布制度、相关保险和福利及救助相衔接的长期照护保障等制度，统筹好生育、就业、退休、养老等政策，促进各种政策制度衔接，增强政策合力，满足广大老年人过上幸福晚年生活的期盼，推动老龄事业全面协调可持续发展。

老年人长期照护保障制度是在较长时期内为生活不能自理的老年群体提供所需生活照料和医疗护理等支持性社会服务的保障制度。其制度模式通常分为两类，一是以保险为基础的照护模式，包括由政府主导的社会保险和市场主导的商业保险模式；二是以税收为基础的福利照护模式，包括特定性的社会救助、普惠性的福利津贴以及住房、医疗、康复等综合性服务。其制度功能在于防范和化解老年人失能困难，保障他们享有尊严而体面的生活。

党和国家高度重视老年人长期照护保障制度建设。从 2012年修订的《老年人权益保障法》首次规定“国家逐步开展长期护理保障工作，保障老年人的护理需求”，到“十三五”规划中明确提出“探索建立长期护理保险制度”；从十八届三中全会要求“加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”，到首次提出建立“长期照护保障制度”；从国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》发布到第一批50家国家级医养结合试点单位确定、15个城市开展长期护理保险制度试点工作启动，标志着党和国家对人口老龄化规律的认识越来越深入，应对挑战的思路举措越来越积极明确。其政策演进反映出老年人长期照护保障工作开始进入制度构建和预备实施的重要阶段。

作为应对人口老龄化的重要手段，长期照护制度自上世纪中叶相继在一些国家和地区兴起以来，因其满足了失能老年人等特定人群的照护需求而广受欢迎，其保障老年人权益、化解社会风险、促进公平正义等制度功能也日益得到各国政府的重视和关注。我国是世界上老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对人口老龄化任务最重的国家，也是一个“未富先老”的老龄化大国，加快建立长期照护保障制度尤其紧迫而重要。

首先是有效应对人口老龄化的必然要求。当前我国已进入人口老龄化快速发展阶段。截至2015年底，我国失能和半失能人数超过4000万，预计本世纪中叶老龄化高峰期将增至1亿人。失能老年人人数的急剧增长与家庭小型化、少子化和大规模人口流动的趋势相叠加，将导致长期照护需求不断增长与家庭养老功能日益减退的矛盾愈发突出。如果缺乏统领全局、稳定持续的根本性制度安排，将加剧社会养老风险，危及老年人的生活福祉以及公共财政体系的稳定。

其次是保障和改善民生的重要举措。随着深度老龄化社会的来临，老年人群失能半失能的概率增大，对照护的依赖性增强，照护需求呈现出占用资源多、耗费成本高、照护难度大、周期长等特点，由此对许多家庭产生沉重的经济压力。建立长期照护保障制度，使老年人群在需要时获得资金和服务支持，在家庭、社区或养老机构得到照护服务。同时作为综合性、专业化的防控机制，为失能老人提供生活照料、康复护理、心理慰藉、社会交往和临终关怀等全方位的服务，确保老年人群不因失能而降低生活质量和丧失生命尊严。可见，获得及时有效的长期照护服务，是老年群体最关心最直接最现实的利益问题，事关发展全局，事关民生福祉，是需要我们下大气力解决的重大民生问题。

第三是完善社会保障体系的客观需要。社会保障制度的基本功能是防范和化解劳动者遭遇的各种风险，保障其在需要时获得基本的生存发展权利。为了抵御人的一生可能遭遇的意外、疾病和养老三大风险，人们创设了现代保险制度。作为社会保障的支柱，目前我国已经建立健全了养老和医疗保障制度，但劳动者在老年期可能遭遇的失能风险却没有引起足够的关注，也不为现行社会保障体系所覆盖。由于失能风险攸关全体国民和亿万家庭的幸福安康，需要借鉴国际经验，在现有保障项目外单独建立由政府主导、全民参与、依法实施的长期照护保险制度并纳入社会保障体系，以满足老龄人口的照护需求，增进和改善社会福利、化解社会风险。

长期照护保障是基于特定的服务所作出的制度安排，本质上是一种付费机制。要使长期照护保障制度稳定有效运行，关键在于保持服务费用收支均衡。与发达国家积累大量社会财富、经历较长时期的老龄化进程不同，我国进入人口老龄化只用了不到20年的时间，社会财富积累时间短、人均收入低、社会保障制度不健全。需要立足国情，符合实际，构建具有中国特色的老年长期照护保障制度。这一制度的要义在于探索建立长期照护服务社会保险和商业保险、照护救助和照护福利津贴相结合，由政府、企业、个人多方负担的多层次的长期照护保障制度。

建设长期照护保障制度是一项复杂的系统工程。它关乎政府、社会、家庭、个人的责任分担，涉及与现行社会保障项目的有效衔接。既需要多措并举、综合施策，补齐筹资困难、人才短缺、服务供给滞后和不足的短板，也需要建立统一的评价标准，完善长期照护服务需求评估和服务监督机制，规范照护服务分级和失能评估体系；既需要处理好政府、社会、市场之间的关系，整合多方资源，推进多元服务供给主体协同联动，也需要制定支持政策，发挥家庭的基础作用，促进非正式照护与正式照护的有机融合；既需要从战略规划、制度安排、政策措施等方面多方发力，也需要政府、企业、社会、家庭、个人共同行动，合力探索出一条符合国情、实在管用的长期照护服务发展之路。

构建老年人长期照护保障制度，是完善我国养老保障体系的重要环节。我们有理由相信，长期照护保障制度全面建成之日，就是党和政府“老有所养、老有所医”的庄严承诺得以完全实现之时。让我们一起期待并共同努力。

（联系：cgeditor@yeah.net）