我国转基因食品安全监管的现状及对策

张庆颜　臧乃亮　董小玉

摘 要：转基因食品近年来发展迅速，并以其显著优势跻身全球食品市场。但由于科学研究相对滞后，转基因食品的安全性尚不十分明确。加强转基因食品管理既是现实需要，也是相关产业顺利发展的保证。该文分析了中国转基因食品安全监管的现状，针对其存在的问题提出相应的对策。

关键词：转基因食品；安全监管；建议

中图分类号 TS201.6 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）16-0018-03

Abstract：Genetically modified food has developed rapidly in recent years with its significant advantages among the global food market. However，since the scientific research is lagging behind relatively，the safety of genetically modified food is not very clear. Strengthening the management of genetically modified food is not only a realistic need，but also the guarantee of the smooth development of related industries. This paper analyzes the present situation of the safety supervision of genetically modified food in China，and puts forward the corresponding countermeasures for the problems.

Key words：Genetically modified food；Safety supervision；Suggestions

转基因产品是利用分子生物学手段，对基因进行跨物种转移，对遗传物质进行改造，使生物体在性状、营养和消费品质等方面，依照人们的需要而改造形成的产物。转基因食品是以转基因生物为直接食品或为原料加工生产的食品，产量高、成本低，市场前景广阔。目前国际上已商业化种植的转基因作物涉及抗虫、抗病毒、抗除草剂、品质改良等方面的优良性状[1]。转基因食品带来了巨大的经济效益，然而其安全问题一直存在较大争议，影响其发展和市场推广，因此对转基因食品的安全监管至关重要。

1 我国转基因食品的发展现状

1.1 转基因作物种植现状 中国曾是国际上最早种植转基因作物的国家之一。1997年以来中国有6种转基因作物进行了商业化。根据2013年国际农业技术应用服务组织（ISAAA）的报告，中国拥有转基因作物400万hm2，是世界第6大转基因作物生产国。截至2014年底，农业部批准进口的转基因作物包括：玉米、大豆、棉花、油菜和甜菜，所涉及的转基因性状包括抗虫、抗旱、抗除草剂及改善品质等[2]。

我国一直大力投入转基因作物研发。2009年，农业部批准发放了转基因抗虫水稻“华恢1号”、杂交种“Bt汕优63”和转植酸酶基因玉米BVLA430101的生产应用安全证书，并于2015年续签证书。以抗虫棉为主的转基因作物大面积推广[3]。转基因作物的研发方面不断取得了可喜成果，然而，我国转基因作物产业化进程却较为缓慢，农业部声称短期内不会启动转基因口粮的产业化。

1.2 转基因食品安全问题 2012年湖南转基因大米试验、孟山都转基因玉米致癌风波，2013年“崔方论战”事件，2014年恒大推出非转基因广告造势活动等，一度将转基因食品安全问题推上风口浪尖。

目前人们对转基因食品的安全顾虑主要体现在食品安全和生态安全两个方面[4]。另外，在生物技术的应用和粮食主权的控制上，拥有转基因作物种子专利的国外种子公司在利益驱动下可能会垄断我国转基因农业的种子来源，严重威胁到我国的粮食安全。

1.3 民众对转基因食品的态度 当前，民众对转基因食品的反对率较高。一方面，受限于当前的转基因技术，转基因食品尚存在许多未知因素，故民众对转基因食品的安全疑虑难以消除。另一方面，民众对转基因食品的认知水平有限，在转基因相关的负面消息充斥媒体空间的现状中，容易形成转基因食品具有高风险的牢固认知[5]。

民众缺乏对公众机构的体制性信任，对转基因技术具有较高安全疑虑、对转基因食品的接受度较低。公众的体制性信任缺乏源于3方面因素：一是监管部门对转基因食品的监管信息公开不足，各部门信息发布较为散乱，且更新缓慢；二是科研机构对转基因食品安全突发事件的信息发布往往迟于媒体的新闻报道。长期以来，科学界普遍存在着科学家重视前沿研究而忽视科普的现象，科学家们直接或间接为政府工作，很少主动为民众发言[6]；三是转基因标识不规范，部分企业没有做好转基因标识，这与消费者知情权和获知权的保护缺乏制度上的保障有关。

2 我国转基因食品安全监管现状

2.1 转基因食品标识制度 标识制度分为自愿标识和强制标识2类。前者是在实质等同理论的基础上，由生产者和销售者根据具体情况对转基因产品加以标识；后者是指食品中转基因成分超过规定含量者必须予以标识。目前我国采取零容忍的定性标识制度，这是世界上最严格的转基因标识制度之一。《农业转基因生物标识管理办法》标识目录中的转基因生物及其直接加工品，按规定进行强制标识，以保障公众的知情权和选择权。然而，由于法律制度的滞后性，某些已经进入中国市场的转基因作物尚未被要求标识，例如木瓜和甜菜[7]。2014年农业部发言人表示，我国转基因食品标识管理的发展趋势，是从目前采用的按标识目录定性强制标识到定量强制标识，最终实现自愿标识。

2.2 转基因食品安全管理法律体系 我国对转基因食品安全问题持谨慎态度，颁布了一系列与转基因食品相关的法律。2001年颁布的《农业转基因生物安全管理条例》是我国转基因安全管理的核心法规，农业部于2002年公布了《农业转基因生物安全评价管理办法》《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》三个法律文件，随后又出台了三个分别相应的程序性法律文件，规定了我国转基因作物安全评审和标识申报制度。2009年，人大常委会颁布的《中华人民共和国食品安全法》对食品安全的风险检测与评估、许可、记录、标签和跟踪、召回制度以及法律责任等做了详细规定，为我国转基因食品安全的监管和保障提供了宏观依据；2015年修订的《中华人民共和国食品安全法》明确规定，生产经营转基因食品应当按照规定显著标识。

3 问题及对策

3.1 监管信息公开的问题及对策

3.1.1 政府信息公开倾向于保守，科普力度不足 部分政府网站对转基因的监管信息更新缓慢，地方监管部门很少主动公开转基因食品的监督执法信息。转基因食品信息公开机制的缺乏，不利于公众参与转基因食品的安全监管，形成恶性循环。2010年，以方舟子和崔永元为代表的“挺转”和“反转”两派将转基因食品是否安全的争论推向高潮，由于公众对转基因本质的认知不足，许多消费者以“宁可信其有”的态度拒绝转基因食品。McFadden[6]等的研究指出，多数人对转基因食品的真实情况知之甚少，科学事实几乎不能改变消费者对转基因食品的印象。而我国目前对转基因食品的科普力度尚不足，公众对转基因担忧的症结首先在于舆论，其次在于政府在转基因舆论上保持沉默，使得转基因科普的效果大打折扣。

3.1.2 对策 我国政府应强化其在消费者获知权实现中的主导作用，通过多种媒体对转基因进行科普，同时及时更新转基因食品的标识审查、检查等工作动态，以加强转基因食品政务信息的公开化。政府公开的信息应具体实用、详细易查，例如在对转基因生物标识审查认可的信息公布中，除批号、单位、日期外，还应公布具体内容。透明度是问题的核心所在，故安全检测过程中的所有的相关数据均须对社会公开，转基因生物技术公司不得对其进行干预。另外，转基因生物技术公司的数据应被强制公开，遏制没有透明度的公司的发展。

加强转基因科学普及的计划于2015年首次写入“一号文件”，开展各种形式的科普活动，鼓励科学的正面宣传，对扭曲事实的舆论进行澄清等，能让民众全面客观地对转基因技术的本质、特性、安全性、潜在风险和对我国目前的安全管理体系有一个比较清晰、全面的了解。

3.2 转基因食品标识制度存在的问题及完善

3.2.1 我国对转基因食品标识尚存问题 我国消费市场上普遍存在转基因标识乱象，如应有的“转基因食品”标识缺失或不显著，而非转基因食品却额外地贴上了“非转基因食品”的标志。其原因主要有：消费者对转基因食品的接受度较低；转基因标识成本高，造成在市场上竞争的价格劣势；实施标识管理的农业转基因生物目录范围窄且更新不及时；不良商家将“非转基因”作为卖点进行商品炒作，造成恶性竞争。

3.2.2 完善强制标识制度对策 其一，我国当前“不含有或检测不出转基因成分”的标识标准不具有现实可操作性，可借鉴欧盟的措施，将转基因成分在转基因食品中的技术临界值用法律明确规定出，并且将实施标识管理的转基因生物目录扩大。其二，在转基因食品强制标签上必须注明该食品的转基因成分的构成和来源、转基因成分的添加环节及所占比例、转基因食品潜在危险性等级及可能对人体引发的不良反应等内容。其三，建立转基因食品独特的标志系统，建议为投放市场的转基因食品设置独立的识别码，记录转基因食品从生产到流通再到销售整个过程的来源和去向，形成一个信息资料链，使出现的安全问题能够在此链上快速定位。其四，建立从农田到餐桌的追踪制度，即对转基因食品消费者的身体和环境进行长期跟踪调查，及时反馈信息和发展动态，从而为转基因食品的安全性研究提供可靠的信息资料。

3.3 法律体系中的不足及建议

3.3.1 立法保障消费者知情权 《中华人民共和国消费者权益保护法》规定，消费者享有知情权和获知权，并以专章规定了国家对消费者合法权益的保护，但却没有规定具体的保障措施。消费者组织有向“消费者提供消费信息”的公益性职责，但无强制性。对于经营者，立法上没有规定其为获知权的义务主体，我国的消费者获知权的实现其实没有制度上的保证[8]。故我国立法应对消费者知情权和获知权规定具体的保障措施，从制度上保障消费者知情权和获知权的实现。

3.3.2 法律效力层级偏低，需要高位阶法律 目前我国关于转基因食品监管法律的效力层级整体偏低，对转基因技术及其产品的安全监管缺乏整体性、系统性和前瞻性。而转基因食品的安全具有高风险性和复杂性，因此需要一部高位阶法律来统辖和指导各部门的规章。

2015年新修订的《食品安全法》已对转基因立法有所铺垫[9]，故应当加快制定《转基因食品安全法》，形成以《转基因食品安全法》综合立法为主、相关法律条款为辅、转基因食品安全法规规章相结合的转基因食品安全监管体系。

3.3.3 法律规范存在冲突和矛盾，亟待完善或统一 由于缺乏综合统一的高位阶法律，导致不同规章之间出现矛盾。比如“华农一号”的标识问题，根据《农业转基因生物安全条例》，“华农一号”无需予以标识，相反的是，根据卫生部出台的关于转基因食品的具体管理规定，“华农一号”必须予以标识[10]。

现有法律体系基本涵盖了转基因生物和食品安全监管的安全评价、行政许可和标识管理等核心制度，但是一些在其他国家经实践证明有效的制度，比如公众参与制度等，在我国尚未得到立法的确认或者缺乏详细规定，故可操作性不强。建议我国应尽快建立专门的转基因食品检测机构，确立具有权威性的统一检测标准。

3.4 提高自主创新能力，为未来转基因产业化打基础

3.4.1 产业化进程缓慢 转基因生物种业已成为新的全球经济增长点，未来10a内将有许多新转基因产品上市。包括正在进行田间试验的黄金大米，我国转基因水稻已处于国际领先地位，但是根据农业部目前的态度，短期内不会启动转基因口粮的产业化。结果一方面科研成果得不到推广，不断被国外超越，造成企业和科研单位积极性降低，原始创新能力不足的被动局面；另一方面为了我国的粮食安全，转基因生物产业化进程需要与转基因食品安全监测配套发展，不能盲目推广转基因作物的产业化。转基因作物的产业化任重而道远，我国应继续保持对转基因作物大胆研究、谨慎推广的态度，提高自主创新和知识产权保护能力，先打好确保安全的基础，掌握核心技术和知识产权，紧握粮食主权，才能积极推进转基因作物的产业化进程。

3.4.2 新的育种技术的应用 新的育种技术的应用将推动转基因作物的发展，基因编辑技术的出现为作物分子育种提供了前所未有的机遇，CRISPR-Cas9系统是一种新型、有效的基因编辑工具，2016年农化巨头杜邦先锋公司宣布其第一个使用CRISPR-Cas9技术得到的作物产品的上市计划，美国农业部（USDA）表示利用该技术培育的作物不含有任何“新引入的遗传物质”或外源DNA，因此不会对其他植物产生威胁，从而豁免了对CRISPR玉米的监管，这对基因编辑作物的发展十分有利。我国在基因组编辑领域居领先地位，应利用此优势促进我国生物产业的发展，同时还应制定合理的监管制度来积极规范和推动基因组编辑植物的研发。

参考文献

[1]徐俊锋，孙彩霞，陈笑芸.转基因食品现状及贸易措施分析[J].中国农学通报，2009（22）：42-46.

[2]石永峰.浅淡转基因农作物（粮食）20年的发展状况[J].粮食问题研究，2016（02）：25-31.

[3]转基因水稻重获安全证书[J].中国食品学报，2015（01）：229.

[4]盛耀，贺晓云，祁潇哲，等.转基因植物食用安全评价[J].保鲜与加工，2015（04）：1-7.

[5]夏欣欣. 转基因食品的消费者购买意愿的影响因素研究[D].暨南大学，2011.

[6]McFadden B R，Lusk J L，Crespi J M，et al. Can neural activation in dorsolateral prefrontal cortex predict responsiveness to information？ An application to egg production systems and campaign advertising[J].PLoS One，2015，10（5）：e125243.

[7]付文佚，王长林.转基因食品标识的核心法律概念解析[J].法学杂志，2010（11）：113-115.

[8]孔巍巍.论食品安全领域的消费者权益保护[D].河北经贸大学，2014.

[9]李名路.2015年新食品安全法亮点浅析[J].企业科技与发展，2015（13）：113-114.

[10]袁小农.转基因食品的法律研究[J].法制博览，2016（05）：41-43.

（责编：徐焕斗）