京津冀产业转移对接中的土地问题研究

■潘春苗

京津冀产业转移对接中的土地问题研究

■潘春苗

产业升级转移是京津冀协同发展率先突破的三大重点领域之一，是有序疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展的实体内容和关键支撑。目前，土地问题已成为制约京津产业转移对接的重要因素之一。本文在分析京津冀地区土地利用现状及存在问题的基础上，提出相应的解决对策，以更好地保障京津产业转移对接中的用地需求。

京津冀 产业转移对接 土地指标

京津冀土地利用现状

截止到2013年底，京津冀范围内土地总面积2160.2万公顷。其中，农用地面积1497.2万公顷，占京津冀总面积的69.3%；建设用地面积288.3万公顷，占京津冀总面积的13.3%；未利用地面积374.7万公顷，占京津冀总面积的17.4%。

截止到2014年底，北京耕地面积22.0万公顷，占全市总面积的13.4%；园地面积13.5万公顷，占全市总面积的8.2%；林地面积73.8万公顷，占全市总面积的45.0%；草地面积8.5万公顷，占全市总面积的5.2%；城镇村及工矿用地面积30.3万公顷，占全市总面积的18.5%；交通运输用地面积4.7万公顷，占全市总面积的2.9%；水域及水利设施用地面积7.8万公顷，占全市总面积的4.8%；其他土地面积3.5万公顷，占全市总面积的2.1%。

表12013　年京津冀土地利用现状

表2　北京市土地利用现状（万公顷）

截止到2014年底，天津农用地面积70.1万公顷，占全市总面积的58.8%，其中耕地面积43.8万公顷，园地面积3.0万公顷，林地面积5.5万公顷；建设用地面积40.6万公顷，占全市总面积的34.1%，其中居民点及工矿用地面积32.5万公顷，交通用地面积2.7万公顷，水利设施用地面积5.3万公顷；未利用地面积8.5万公顷，占全市土地总面积的1.4%。

截止到2013年底，河北省农用地面积1312.0万公顷，占全省总面积的69.9%，其中耕地面积655.1万公顷，园地面积84.5万公顷，草地面积40.3万公顷；建设用地面积212.4万公顷，占全省总面积的11.3%，其中城镇村及工矿用地面积184.4万公顷，交通运输用地面积17.4万公顷，水域及水利设施用地10.6万公顷；未利用地面积325.5万公顷，占全省总面积的18.8%。

京津冀产业对接中的土地短缺难题

（一）规划空间不足，建设用地总量逼近甚至已超过规划控制规模

随着京津冀协同发展上升为国家重大战略，大规模工业化建设加速启动，大量耕地变更为建设用地，土地保有量以超过规划速度急速减少，耕地保有量即将突破土地利用总体规划中设定的目标值，规划期内，京津冀三地剩余耕地减少量分别为0.52万公顷、0.08万公顷、23.5万公顷，所剩耕地面积比例为2.4%、0.2%、3.6%，耕地保护形势十分严峻。

表32013　-2014年天津市土地利用现状

表42013　年河北省土地利用现状（单位：万公顷）

表5　京津冀耕地保有量与调控指标对比

另外，从京津冀三地土地利用现状来看，建设用地规模已经逼近或突破土地利用规划中设定的目标值，截止到2013年底，京津冀三地的建设用地规模分别达到规划控制目标的95.1%、100.6%、111.1%，京津冀产业对接合作面临的土地供需矛盾已经凸显。在现行规划体制下，京津冀区域土地资源需求刚性上升与供给刚性制约的局面将更加严峻（见表6）。

（二）上级下达的新增建设用地指标不足，用地指标分配不合理

新增建设用地为规划期间农用地和未利用地转为建设用地的量。目前，京津冀耕地资源不足，2014年京、津、冀人均耕地仅为0.15亩、0.43亩、1.33亩，均低于1.49亩的全国平均水平；未利用土地大多属于难利用土地，可开发利用的后备土地资源不足，难以实现耕地占补平衡。调研发现，廊坊市固安县已无耕地后备资源可开垦，自2011年开始，补充耕地指标以外地购买的渠道来满足，2014年计划指标中有耕地指标1341亩，因无占补指标，尚不能组卷上报，由于项目用地量不断增加，耕地占补平衡问题相对制约了该县经济的发展。再如，保定市容城县用新增建设用地规模3600.72亩，其中可占用耕地的建设用地规模2648.07亩，由于容城县耕地后备资源不足，建设用地报批受耕地占补平衡指标制约较大。

土地指标层层下解，省级、市级都会保留一些机动指标，真正分解到各县市区的建设用地指标十分有限；建设用地分散到各个县市区、各级开发区，成片可利用土地少，造成一些重大项目无法落地，限制了招商引资和承接产业转移。据不完全统计，河北省234个开发区园区规划用地面积为2980平方公里，其中允许建设区1902平方公里，目前已基本用完，剩余用地空间很少，特别是集中连片空间更少。廊坊市固安县2015年急需开工的9个重点产业项目拟占地7610亩，但近几年来每年能争取到的计划指标约为2766亩，仅为实际需求量的1/3。另外，年度计划指标不能结转势必形成发展慢的地区粗放用地、发展快的地区“跑指标”等现象。

（三）大量土地资源“批而未供”或“供而未用”，长年处于闲置状态

受现行土地审批制度不完善、征地拆迁难度大、项目不落实、政府利用储备土地抵押融资等多种因素影响，京津冀地区存在大量“批而未供”土地。2009-2013年，京、津“批而未供”土地面积分别为2万公顷、1062.7公顷；2009-2015年，河北省“批而未供”土地累计56.08万亩（合3.74万公顷），占批准建设用地总量的22.6%。另有不少建设项目取得土地后，由于项目自身成熟度不高、资金短缺或受市场因素影响，未按照土地出让合同约定开发竣工，造成土地“供而未用”。

目前，一些老旧企业占据大量厂房、土地，却没有任何实际生产经营行为的情况。虽无产出效能，但均具备合法的自行转让。而对于企业而言，如非本身生产经营扩张需要，则不会轻易主动退出土地。由于国家尚无明确的低效用地认定标准和处置低效用地的鼓励优惠政策，导致低效用地问题难以解决。

解决对策

积极落实《京津冀协同发展土地利用总体规划》（以下简称《规划》）。三地按照《规划》的相关要求，修改调整各自的土地利用规划，严格遵循《规划》划定的减量优化区、存量挖潜区、增量控制区和适度发展区的土地利用原则和利用导向，实现京津冀地区土地、人口和产业的合理配置。对北京和天津主城区，不再安排新增建设用地，同时鼓励将存量建设用地转化为生态用地；对北京、天津郊区，不再进行高强度大规模建设，以存量建设用地结构和布局调整为主；对石家庄、邯郸、邢台、张家口、廊坊等地，严控新增建设用地规模，重点保障基础设施和公共服务用地；对保定、沧州、衡水、秦皇岛等地，适度增加区域新增建设用地规模，以满足承接北京非首都功能和京津产业转移的用地需求。另外，对国家确定的京津产业转移重点项目，建议由国家实行计划指标单列，以有效保障项目的落地实施。

表6　京津冀建设用地现状与调控指标对比（万公顷）

表7　河北省批准建设用地和建设用地供应总量（万亩）

多措并举盘活存量土地。首先，实行新增建设用地计划指标与供地率相挂钩。落实国土资源部出台的《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，尽快制定促进“批而未供”、“供而未建”土地有效利用的政策，将实际供地率作为安排新增建设用地计划的重要依据。其次，把好项目引进关，建立有效的项目评审机制。在项目准入时，严格执行国家有关用地定额和标准，对土地实行精打细算，精细化管理。最后，把好项目建设关，建立有效的项目跟踪问效机制。从严审查和规范招商合同，在签约合同中明确规定项目的建设周期、投资强度、项目用地等，督促投资商按照合同建设。

持续推进城乡建设用地增减挂钩工作。积极开展废弃土地整治，推进城乡建设用地增减挂钩工作，集中土地指标，用于产业转移项目建设。如截止到2014年底，廊坊市的城镇工矿用地35763.48公顷，占全市土地总面积的19.44%，农村居民点面积89031.01公顷，占全市土地总面积的13.87%，上述数据表明廊坊市城镇规模不足，农村居民点空间较大，通过大力实施城乡建设用地增减挂钩，增强廊坊市承接非首都功能和京津产业转移的能力。

积极破解耕地占补平衡难题。建议在京津冀范围内建立统一的耕地占补平衡指标交易平台，规范耕地异地补充行为，整合全域内耕地占补平衡指标资源，保障项目用地需求。

参考资料

1.翟林.京津冀协同发展产业用地布局及土地利用问题研究［D］.北京：中国地质大学，2015.

2.王文国，刘学.避免土地“批而未供”之我见［J］.问题探讨，2013（8）：44-45.

3.徐世鸿.土地批而未用原因与对策——以鄂、湘、黔三省为例［J］.专题，2014（12）：21-23.

4.陈韦，洪旗，陈华飞.新型城镇化背景下小城镇建设的“困”与“谋”——以鄂、湘、黔三省用地调查为例［J］.中国土地，2014（2）：38-43.

5.张凤莲，王素君.京津冀土地集约利用研究［J］.环渤海经济瞭望，2016（4）：26-31.

（作者单位：北京方迪经济发展研究院）

责任编辑：刘桂素