民主党派参与立法的历史考察与思考

葛卓康

摘要：民主党派是全面依法治国的重要力量，特别是在提出建议、组织起草、参与论证、跟踪关注等立法的各个环节献智献言，为我国民主法治建设发挥积极作用。梳理民主党派参与我国立法的历史，以期为健全民主党派参与立法、参政议政制度提供启示。

关键词：民主党派；立法；历史考察；启示

一、民主党派参与立法的必要性

（一）民主立法的需要

民主立法是指在立法中坚持民主原则，在立法决策的过程中广泛地反映人民的意愿，在立法程序上最大程度地保证法律的公正性。在立法中体现人民的意志，遵循民主原则，一方面是实现人民当家做主管理国家的民主权利、确保党的主张和人民意志相统一的重要体现；另一方面，也是汇集不同利益群体、不同社会阶层、不同利益诉求表达的各种声音，用法的形式上升为国家意志，成为立法决策者做出决断的重要依据。

（二）制度上的要求

中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是马克思主义同我国革命、建设和改革实践紧密结合的结晶，是完全符合我国国情的马克思主义政党制度。在这种制度框架中，中国共产党是社会主义事业的领导核心，是执政党。各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导的，同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党。在实施依法治国基本方略和推進中国特色社会主义事业的历史进程中，对共产党领导立法和作出立法决策起到必不可少的辅助作用，有利于在社会利益分化和利益多元化的环境下实现利益表达的有序化和多渠道化，扩大社会各阶层有序的政治参与，实现决策的科学化、民主化。

（三）法律上的规定

宪法是我国的根本大法，民主党派参与立法体现的平等性和参与政治的重要性，都受到宪法的保护。第一部宪法的规定在法律上正式确立了中国人民民主统一战线和共产党领导的多党合作在国家政治生活中的地位和作用。并在1993年的宪法修改案的宪法序言规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度载入国家的根本大法《宪法》中，标志着我国多党合作进入到新阶段，对我国民主政治的发展有着重要意义。宪法的规定给民主党派参与立法提供了最高法上的依据和保障，也为民主党派参与立法监督提供了保障。

二、民主党派参与立法的历史考察

（一）社会主义革命时期：积极参与，贡献巨大

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，它代行了全国人民代表大会的职权。在新政治协商会议上，民主党派人士直接参与制定了三个历史性文件，这三个文件为新中国诞生奠定了基础。“这三个文件，是中国共产党和各民主党派通力合作的结果，文件所体现的是中国共产党与各民主党派的共同的意志。”[1]1950年6月，党为发扬民主决策，首创由中共中央负责人出面邀请各民主党派负责人、无党派人士参加协商座谈会。1954年宪法是中华人民共和国的第一部宪法，这部宪法从起草到颁布实施，民主党派的李济深、张澜等民主人士一直参与其中。诚如周恩来1951年在谈到与民主党派的关系时强调的：“我们的党员只占全国人口的百分之一，要做好工作，就需要听取各方面的意见。”[2]

（二）文化大革命时期：被迫中断，几无参与

在1957年反右扩大化以来特别是在“文化大革命”时期，中国共产党与民主党派的沟通、协商几无进展。有案在录的协商和座谈仅有三次。1966年6月27日中共中央召开了一次民主党派与党外人士座谈会，但只是听取中共中央发动“文化大革命”的指示。在“文化大革命”末期，邓小平重新主持工作后于1973年同民主党派协商四届全国人大代表候选人的问题，是这一时期唯一一次由积极意义的座谈协商。

（三）改革开放以来：迅速恢复，参与常态化

1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》就吸收了民主党派和无党派人士的意见。“事实证明，党中央是尊重民主党派和各界人士的意见的，只要言之有理，建议都会被采纳。”[3]1993年年全国人大八届一次会议之前，民建中央向中共中央提出《关于在宪法中明确规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制定的建议》。1999年全国九届一次会议上，民革中央委员王翔关于《抓紧修订一部完善的新宪法》的大会发言引起了全国人大的高度重视。各民主党派还参与制定《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》、《私营企业管理暂行条例实施细则》，参与修改《民事诉讼法》、，参与审议《公司法》等法律、法规的协商研究工作。

（四）新世纪以来：继续发挥作用

新时期，各民主党派利用政协视察、大会发言或以其他形式对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行建言献策，从1997年至2012年，各民主党派中央在全国政协会议上共作大会发言包括书面发言600余次，就如何推进西部大开发战略、中部崛起战略、十一五规划等涉及改革、发展、稳定等一系列重大问题提出意见和建议。到目前为止，我国己经制定多个法律文件、多个行政法规、上万个地方性法规及规章，这与各民主党派及其成员的积极参与是分不开的。

三、民主党派参与立法的思考

民主党派作为参与我国立法的一支重要力量，如何进一步提升民主党派参与立法的实际成效，充分发挥参政党在法制建设中的积极作用，可以从以下几个方面来进行思考。

（一）加强自身建设。

民主党派必须努力提高参政能力，使其意见表达更加充分、更加具有操作性。一要增强参政党意识，摆正自身位置，自觉坚持中国共产党的领导，充分发挥参政党职能。二要强化法治意识，提高立法水平。三要要加强调查研究，提高参政能力。没有调查就没有发言权，提出的问题要有针对性，给出的对策有可行性，就必须开展深入的调查研究。

（二）规范与完善立法程序

中国共产党的第十六次代表大会报告中明确提出，要进一步“加强立法工作，提高立法质量，到二〇一〇年形成中国特色社会主义法律体系。”[4]提高立法质量，畅通表达渠道，很重要的一点就是完善立法程序，规范立法的立法程序是立法机关所必须遵循的方法、步骤。立法程序的完善，能使法律的制定过程更有效地成为表达民主的过程，也能为民主党派参与立法提供更多的程序上的保障。

（三）完善民主党派利益表达渠道

我国的民主党派作为中国共产党领导的共同致力于建设中国特色社会主义事业的参政党，在我国的立法过程中担负着利益综合和表达职能。因此，要为民主党派表达各自所联系阶层的利益、愿望，创造和疏通多种合法的表达渠道，调动民主党派参与立法的积极性，为执政党决策提供参考。往后，一个明朗的走向是，“要贯彻长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，加强同民主党派合作共事，支持民主党派和无党派人士更好履行参政议政、民主监督职能，选拔推荐更多优秀党外干部担任领导职务。”[5]

[参考文献]

[1]刘延东.当代中国的民主党派[M].北京：当代中国出版社1999年版，第48页、136页。

[2]老一代革命家论人民政协.北京：中央文献出版社1997年版，第151页。

[3]薛建华国共两党关系史上的风云人物·程思远传国际文化出版公司，1994年210页。

[4]十六大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社2004年版，25-26页。

[5]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M].北京：人民出版社2007年版，第31页。