中外民办高校法人治理结构之比较研究

李等等

摘 要：随着民办教育在我国的飞速发展，它在我国高等教育中发挥着越来越重要的作用，但在发展的同时也出现了许多问题，民办高校要实现可持续发展，完善的法人治理结构是必不可少的，本文首先介绍了目前我国民办高校法人治理的一些基本情况，然后通过比较我国与其他国家（地区）民办高校法人治理的不同，进而提出完善我国民办高校法人治理的一些构想。

关键词：民办高校；法人治理

一、我国民办高校法人治理结构之现状

法人治理结构在学界已经有广泛的研究，一般认为其是由所有者、董事会、监事会和高级管理人员组成的组织结构，在法人治理结构中，各个机构各司其职，相互制衡。现代大学教育要求高等学校要有完善的法人治理结构，民办高校也不例外。建立和完善民办学校的法人治理结构有利于理顺投资者与管理者以及教职工等各方面的权益。目前，关于我国民办高校法人治理结构的法律主要是《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）及其《实施条例》，该法的第19条规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。”，另外，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》第44条规定：“完善民办学校法人治理结构。”可见，按照我国现行的法律规定，民办学校是独立的法人，享有法人财产权，要实行法人治理结构。但目前，受各种因素的影响，我国民办高校的法人治理结构存在着诸多问题，主要表现在：

1.组织结构不完善。众所周知，大学的主体是教职工和学生，对学校的管理，教职工应该有发言权，为此，《民办教育促进法》第20条规定：“学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。”但从实际情况来看，民办学校的董事会主要由投资者及其投资者代表组成，教职工参与的几乎没有，教师、学生对学校重大事务的决策都没有参与的讨论的资格，更别提自我利益和权力实现的途径。同时，在有些学校，为了招生等的需要，可能会在董事会中引进一些知名的专家学者，但这些专家学者顶多是一个头衔而已，不参与实际决策。这种组织结构的不完整，直接影响到学校的发展。

2.职责分工不明确。我国民办高校实行的是董事会领导下的校长负责制。《民办教育促进法》第21条规定了学校理事会或者董事会行使的职权范围，第24条规定了民办学校校长的职权范围。然而，在实际中，董事会与校长之间的矛盾冲突普遍存在，一般表现为“责、权、利”的冲突。比如，作为投资者的代表，董事会的目标是获得利润，节省开支，对教学质量的追求是有限的，但作为校长，他的管理目标是提高人才培养的质量，这种冲突制约着民办高校的健康发展。

3.缺乏监督。在法人治理结构中，监事会是必设机构，它负责对董事会和其他管理人员进行监督。但是在我国《民办教育促进法》及其《实施条例》中没有明确规定民办高校必须设立监事会，所以在实际中几乎没有民办高校会设立专门的监事会，从而使得民办高校内部无监督机关，往往会出现董事会监督校长，但董事会本身无人监督的情况的现象，这样很容易造成董事会权力的滥用，使得广大师生的合法权利得不到保障，从而阻碍民办高校的发展。

二、其他国家（地区）民办高校法人治理结构概述

在国外，民办高校有着悠久的历史，他们在民办高校法人治理结构上，经过多年的发展，已近逐渐成熟完善，我们通过分析他们的经验以及一些具有特色的制度，为我国民办高校的法人治理提供一些经验。

1.美国民办高校法人治理结构及特色制度：经过长期的发展，美国民办高校已近形成了成熟的法人治理结构，美私立高等教育三百多年来长盛不衰，这和私立高等校的董事会制度有着密切的关系。董事会是美国民办大学的最高权力机构，校长是最高的行政负责人。一般来说，董事会负责制定方针政策，而具体的行政事务由校长负责实施。并且在美国，董事会组成人员多元化，一般以社会知名人士为主，除了工商界人士占绝大多数外，还有政府官员、教师等人，这也是美国民办高校法人治理的特色之一。并且董事会的成员随着大学的发展越来越体现筹集资金的功能，财团基金会、大公司和校友是它的最主要成员来源。

2.日本民办高校法人治理结构及特色制度：依照法律法规发展高等教育是日本高等教育的特点之一，日本的《私立学校法》创立了学校法人制度。日本私立大学内部管理普遍实行理事会、评议会和监事会三权分立的横向负责体制。依照法律规定，理事會是日本民办高校的行政决策机构，主要是提出学校发展的规划和计划，而由评议会审议和做出决定，监事则对学校财产及其理事工作进行监察，三方彼此牵制，这是日本国家立法、执法和司法三权分立在私立学校权力构成上的典型表现。日本民办高校法人治理的特色之一就是法律强制性规定学校要设立专门的监事会。按照日本《私立学校法》第35条的规定，学校法人必须设置2人上的监事。监事同理事一样属于学校法人的组成人员，并且法律对监事的职责做出了详细的规定。

3.我国台湾地区地区民办高校法人治理结构及特色制度：台湾地区有比较完善的关于私立学校的法规和制度。台湾地区颁布的《私立学校法》规定私立大学是属于捐资办学的性质，创办人首先要进行财团法人的登记并获得登记证书，然后由董事会按照设立标准提出设学校的计划、章程，并报请相关机关批准。在法人治理上也实行董事会领导下的校长负责制。与其他国家相比，台湾地区的民办高校法人治理的主要特点是规定了严格的回避制度。《私立学校法》第54条：校长依据法令综理校务。执行董事会之决议，并受主管教育行政机关之监督。董事长、董事之配偶及其直系血亲，不得担任校长。校长应专任，除担任本校教课外，不得担任校外专职。董事长、董事及校长之配偶及其三亲等以内血亲、姻亲，不得担任本校总务、会计、人事职务。这就排除了创办者通过对学校关键岗位的控制，实施控制学校的目的。同时台湾地区的民办高校中，教师代表在学校中有更多的发言权，为教师利益的保障提供了条件。

三、进一步完善我国民办高校法人治理结构的构想

民办教育的发展有其自身的规律。通过比较美国、日本以及我国台湾地区地区在民办高校法人治理上的不同以及它们各自有特色的规定，我们可看出，要完善我国的民办高校的法人治理结构，必须在明晰产权的基础上做到：

1.完善民办高校法人治理结构中的决策机构。董事会是民办学校法人治理中的决策机构，是民办高校法人治理结构的重要特色，从其他国家的经验来看，董事会制度比较符合民办高校的特点。但就我国目前的情况来看，我们应该借鉴其他国家的经验，丰富董事会的组成人员，让董事会的人员多样化，对董事任职的资质给予规定，从而使得董事会的决策能够全面的反映各方面的诉求。同时，我们也可借鉴台湾地区地区的回避制度，让教职工积极参与到董事会中去，避免家族化经营。

2.完善民办高校法人治理结构中的执行机构。虽然我国《民办教育促进法》第21条和24条对董事长和校长的权力分别作了明确的规定，但我国民办高校中普遍存在着董事长与校长关系没有理顺的现象。对此，我们应该从民法中有关委托代理的角度来构建校长责任制，实现权责统一，避免校长有职无权或者有权无责的现象。

3.设立民办高校法人治理结构中的监督机构。权力没有监督就会被滥用。当前要完善我国民办高校的法人治理结构，就必须在民办高校中设立监督机关——监事会，负责监督学校法人财产的运行状况和董事及其他成员职务的执行情况。对此，我们可以借鉴日本民办高校关于监事会设立的经验以及我国《公司法》对监事会的规定，根据学校的规模来设置监事会的人数，对监事的职权给予明确的规定，确保监事会能独立行使监督职权。

当然，我们也要认识到规范的民办高校法人治理结构的建立不是一下子就能完成的，它是一项复杂的工程，不仅需要民办学校自身的努力，也离不开良好的外部环境，所以，完善民办高校法人治理结构的任重道远。

参考文献：

[1]刘宝存.美国私立高等学校的董事会制度评析[J].比较教育研究，2000年第5期.

[2]李纪明，王陆庄.国外高校治理模式比较及对我国民办高校的启示[J].高等工程教育研究，2010年增刊.

[3]徐绪卿.我国民办高校内部管理体制改革和创新研究[M].中国社会科学出版社，2012年版.

（作者单位：华南农业大学珠江学院）