公共财政管理工具有效吗？（下）

艾伦·希克（王宇译）

摘 要：信息、流程和规则三大公共财政管理工具都存在缺陷，如获取外部信息成本高、信息超载、决策分工冲突、规则具有副作用等等，但管理工具并非无用。公共财政管理现代化是一项长期任务，需要不断探寻更完备的信息、更完整的流程、更有效的规则。

关键词：公共财政；信息；流程；规则

中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1674-2265（2016）07-0057-03

（三）角色与关系

公共财政管理创新扩大了参与者的范围，重新分配了权利与义务，改变了资金支出者与资金控制者之间的关系。一些任务变得更集中，有些则不然。财政总量方面，中央机关通常会更加主动关注且更有权威性，但对基层机构的运转和服务供给的支持上却日益消极。政府外围的参与者——包括地方政府官员——在流程中可能会获得更大的影响力和更为正式的角色。在一些国家，独立的财政机构或立法机构经过努力，在开发和审查经济、财政、项目数据，以及为政府动议提供备选方案上，已经开始发挥重要作用。

一些基础性的任务只能由中央执行，例如发布权威的经济预测。在设定关键的财政总量、确立正式的财政目标和约束以及向各领域或部门分配资源时，会运用到这些权威的经济预测。数据和建议可能来自于多种渠道，但必须由中央权威机构集中处理，形成有效的规则或政策以指导或约束支出机构。然而，由于许多国家中央部门相互割裂，由不同的单位负责宏观经济分析、预算、国库等职能，所以实际中会出现很多问题。在中央政府设立一个政策小组，或由内阁在财政政策中扮演更积极角色，可能会让事情变得更加复杂。在此情形下，有效的协调或清晰的责任划分对于中央扮演权威角色起到至关重要的作用。

各部门和机构必须承担中央布置的任务。这些任务包括对投入的控制、对正在进行中的项目和支出进行审查、确立部门优先事项。目标是使部门管理者成为配额接受者而非索取者。尽管“每个部门的领导应该像预算主管一样行事”是一个很浅显的概念，但是说起来容易做起来难。在这样理想化的流程中，权力将会从部门总部逐步下放至实践操作领域和提供服务的部门，同时各个机构自己控制预算，并且所有预算的总额与政府的财政框架一致。然而在实际中，由于分配者与支出者的分工不清，以及出乎公共财政管理设计者预期的冲突摩擦，情况很可能会更混乱。

（四）时间框架

公共财政管理的标准时间是一个财政年度。除了特殊情况外，政府每年都会提供财政报告、审计、预算分配及财政拨款。一个财政年度是指通过审批的资金可用于支出的时间期限。公共财政管理改革者认为，单一财政年度是人为割裂的时间界限，这种界限有可能破坏公共财政稳定，并降低再分配质量和工作效率。相对于经过慎重考虑、能影响未来的决策而言，一年时间过短。但是，对于快速运转的政府机构而言，一年时间又过长。首选的解决方法是在一个年度之内、年度之间或更长的一个阶段，根据实际情况调整财政流程。因此，公共财政管理引发的改革可能有三种不同的时间调整方法。

实践中普遍采用（大部分中低收入的国家）的一种时间调整方法是年度内调整。这种方法会对支出机构在一个季度、两个月或更短期限内预留的资金额或支出总额进行限制。一般来说，限额通常小于拨付的金额。从表面上看，这种限制可使支出与收入匹配，也能使政府为年内的支出计划储备资金。不论是出于何种动机，采用较短的时间框架，都会让支出机构不能确定当年有多少可用资金，并迫使管理者通过储藏或隐匿资金、累积欠款和隐蔽地减少活动来应对。这些权宜之计推高了成本、降低了效率，并使支出机构蒙混过关，直到下一笔拨款到位。

公共财政管理解决方案是给支出机构提供一整年的资金，也可能会保留一小部分资金以备不时之需。这种方法被大多数发达国家采用，但这可能不适用于欠发达的国家，其财政可能因为不可预期的收入下滑或支出增加而变得不稳定。

第二种调整方法允许支出机构将未使用的运营资金留存到下一个财政年度，甚至可以在当年预支小部分的来年资金。经过一个财政年度，留存或预支的金额是非常小的，通常仅限于运营或投资资金。尽管尚未普及年度间的调整方法，但其很可能预示了未来以财年为中心的公共财政管理的革新方向。

第三种调整将财政时间界限扩展到中期，通常是未来三到五年。这一时间框架迫使政府为当前项目和预算决策，对未来财政承担责任。然而，三到五年的时间框架不足以衡量一个政府财政状况的长期可持续性。为解决这个问题，一些政府尝试在未来三十年甚至更长的时间框架内构建收入、支出和其他财政变量。

（五）决策范围

公共财政管理创新扩大了政府账目、预算和其他报表中的财政范围。不久前，政府的现金流入和流出被纳入公共财政之中。一个特定时期内的实际收入和支出被用来衡量财政绩效，而非现金交易和未到期债务均未被考虑在内。

随着时间推移，财政事项和财政狀况的报告已经有了明显改善。一个重要的改进是采用权责发生制（通常以微调后）作为政府记账的标准。虽然不能消除收付实现制，但是权责发生制涵盖了尚未收到的收入和尚未支出的债务。目前只有少部分政府预算采用权责发生制。

近年来，财政风险的处置受到了极大关注，并且将权责发生制扩展到或有债务中。当前政府成为社会风险的承担者，政府应当识别在担保和保险制度中的风险，而另一些风险则仅仅基于政府在意外事件发生时会提供援助的预期。或有债务风险被认为是无成本的，未来如果不能消除或有债务风险，政府将承担更多的风险。

三、规则

可靠的信息和完整的流程也并不一定都会带来完美的绩效。例如，做出可靠的中长期经济预测的政府，有可能会在预算赤字和公共债务上超过预定目标，从而造成财政状况不稳定。同时，一个依据产出对支出进行分类，要求行政部门按照实际的或期望的绩效，合理提出支出金额的预算体系，在实际中还是有可能按投入成本来分配资金。这些例子是《当代公共支出管理方法：正当程序并不确保满意的公共财政管理结果》一书中所列举的普遍问题。

基于信息和流程的創新，有其固有的内在不足。这种不足促使公共财政管理改革者去设计规则，以约束政治和管理决策制定者。公共财政管理规则可能是禁止性的，禁止某一特定的行为和结果；也可能是规定性的，规定如何决策与行动。规则在公共财政管理中非常普遍，一些重要规则与对有些问题的认识有关，比如，政府账目中的财政存量和流量、总支出与收入政策、预算和其他财务报表中或有负债的处理，以及当财政结果偏离规定水平时采取的行动。

中期预算框架的演变过程，较好地阐释了信息和流程是如何转换为约束性规则的。在很多实行中期预算管理框架的国家，转换的第一步是信息化：即准备多年度的经济预测，这通常是政府内部事务。第二步是流程化，在年度财政预算中涵盖对未来年度支出与收入的估计。最后一步是建立中期财政约束，以限制当期预算决策。

关于中期预算管理框架的变化，存在一个棘手的问题——如何区分侧重于信息或流程的改革与以规则为中心的改革。毕竟，规则通常会驱使政府机构改变公共财政管理系统的信息内容和流程。当国会或政府采用变化的规则时，与此相对应，通常会将预算的时间框架由一年延长至三年或更长，并将绩效信息注入公共财政管理系统。

如果将信息和流程改变定义为程序创新、将规则改变定义为行动或结果的有效改变，区分公共财政管理工具还是可行的。经济预测、基准预测、中期预算改变了公共财政管理程序，财政约束改变收入、支出或赤字政策。

由于公共财政管理的一个最主要目标是提高绩效，将偏好的结果写入实质性的规则是合乎情理的。但是，需要谨慎实施，实施不成熟的规则会带来副作用，并有可能影响公共财政管理政策的弹性和判断。过早建立规则，还会遇到信息不充分或执行不力的问题。

（一）实体规则束缚了领导者和管理者

通过预先设定结果，规则排除了政府官员或管理者影响公共财政管理行为的可能性。一个以规则为导向的绩效预算系统，会要求政府对能够产生（或承诺）成果的活动（或项目）分配更多的资金，而对于实际（或预期）绩效有缺陷的项目分配较少的资金。如果这一规则严格应用于教育项目时，政府应该削减绩效不佳学校的资金，增加绩效优异学校的支出。在实践中，明智的预算分配者常常反其道行之，增加较弱学校的投入以缩小绩效差距。因此，我们可以理解，很少有政府以规则为导向制定预算，多数政府都是以绩效为依据制定预算的。

运用公共资金的技能，依赖于决策者的经验、透过数据找寻机会创造公共价值的能力，以及将公众意见转变为预算分配的能力。

（二）实体规则引致财政借口

如果没有规则，就没必要去规避规则。一旦政府有了限制财政的行为和结果，支出者就有足够的动力对中央隐瞒。鉴于预算申请者和监督者之间的信息不对称，规避规则并不难。

通常有如下逃避财政限制的形式：在预算总额外设置预算外和独立的特殊账户，增加应付账款，延迟支付账单，将财政总额建立在过度乐观的经济预测基础上，提高公务员退休金，以压低现行工资，通过发行担保债券代替直接支出。当资金逐年滚动累积，且增加资金总量获得许可时，会破坏中期预算管理框架对未来支出的硬约束。从技术上讲，这样做符合中期预算框架规则，但损害了作为中期预算核心的财政约束力。

即使其中一些规则常被规避，其也可能产生有益的影响，关键要看规避的程度。管理者可以用小额预算外资金支付未纳入预算的常规费用，这样做可能会提升绩效，然而大量的预算外资金可能会让人质疑预算账户的可靠性。

（三）实体规则与副作用

实体规则规定或禁止了未来的行为，其可能是在某些具体条件下颁布的，但执行时却面对完全不同的情况。在近些年的财政巨变中，欧盟以及许多国家所使用的财政规则可以解释这一点。这些规则是建立在如下假设基础上的：经济稳定或能在可容忍的财政参数内适应周期性的经济衰退。

有时，过于宽松或有意忽视目标的规则会产生不可预期的副作用。很少国家采用基于权责发生制的预算，但有支出机构采用折旧提成的方式为项目运营提供资金。如果将中期消费预算作为未来支出的下限而非上限，那么，中期预算管理框架可能会在无意中破坏一个国家的财政状况。

公共财政管理工具还有效吗？这些工具存在缺陷但并非无用。正是因为公共财政管理的工具不够完善，公共财政管理现代化才成为一项长期任务。任重而道远，需要我们不断探寻更完备的信息、更完整的流程、更有效的规则。

Abstract：There exist shortfalls in the three public finance management tools，namely，information，procedure and rules. For example，the cost of obtaining external information is high，and there is information overload，conflict of policy-making division and negative function of rules. However，the management tools are not totally useless. The modernization of public finance management is a long-term task，which needs to constantly explore more complete information，complete procedure and more effective rules.

Key Words：public finance，information，procedure，rules