河北省开发区建设中PPP模式应用思考

□文/王小彩　孟晓倩　郭幼佳（河北金融学院河北·保定）

河北省开发区建设中PPP模式应用思考

□文/王小彩孟晓倩郭幼佳
（河北金融学院河北·保定）

［提要］随着开发区的经济带动作用日益凸显，我国各地陆续出现了许多不同层次、不同水平的开发区。PPP模式通过引入社会资本参与公共设施建设，已经成为解决公共事业融资问题的重要手段，将PPP模式应用到河北省开发区建设中具有重要的现实意义。本文分析河北省开发区建设应用PPP模式的有利条件，研究固安工业园区新型城镇化PPP模式运作模式及推广价值，并重点对PPP模式应用到河北省开发区建设中的利益协调工作和风险防范工作提出对策建议。

PPP模式；开发区；利益协调机制；风险防范机制

原标题：PPP模式在河北省开发区建设中的应用与思考

收录日期：2016年8月29日

抓开发区建设是国内外的重要经验，是推动京津冀协同发展的迫切需要。成立一批高层次、高水平的开发区是加快河北省经济转型升级的必然要求，是实现河北省又好又快发展的关键路径。截至2015年底，河北省共设立了3个国家级开发区和20多个省级开发区，极大地促进了河北省的产业升级和经济发展。但是，开发区建设涉及大量的资金投入，不能仅仅依靠政府和开发区的财政支持，将PPP模式应用到开发区建设具有重要的现实意义。

PPP模式引入社会资本参与公共设施建设，有助于减轻地方政府财政压力、提高公共产品或服务的质量和供给效率。但是，在PPP模式的实际推广和应用中，普遍存在着政府职能难转变、投融资环境不成熟、多方利益存在冲突、风险防控不到位等问题。由于各省开展PPP项目的宏观条件和实际情况不同，河北省开发区建设应用PPP模式不能简单照搬其他省市的模式，需在河北省已有开发区建设项目的基础上对PPP模式的实际应用进行思考和研究。基于此，本文全面分析了河北省开发区建设应用PPP模式的有利条件，重点研究固安工业园区新型城镇化PPP模式，并对PPP模式应用到河北省开发区建设中的利益协调工作和风险防范工作提出对策建议。

一、河北省开发区建设应用PPP模式的有利条件

PPP模式，又称为“公共私营合作制”，是政府与社会资本为了合作建设城市基础设施项目，或为提供公共产品或服务，在特许权协议的基础上建立起来的合作关系。PPP模式通过引入市场竞争和激励约束机制，将政府部分责任以特许经营的方式转移给企业及其他社会主体，充分发挥政府和社会资本各自的优势，减轻了政府的财政负担，减少了社会资本的投资风险，提高了公共产品或服务的质量和供给效率。

近年来，我国各类开发区取得了长足的发展，已经成为地方经济增长和产业结构优化升级的重要载体。开发区建设工程量巨大，需要投入大量的人力、物力、财力和时间，PPP模式应用到开发区建设中有助于减轻河北省地方政府的财政负担，实现公共基础设施的精细化管理，有助于破解限制开发区自身发展的难题，带动河北省经济又好又快发展。当前，河北省开发区建设应用PPP模式的条件已经成熟。

（一）良好的政策支持。政策性引导在河北省开发区建设中起到极大的作用，政策环境直接影响着开发区项目能否成功。河北省高度重视开发区建设，2016年4月，省委省政府召开全省开发区改革发展会议，并印发了《中共河北省委河北省人民政府关于加快开发区改革发展的意见》和《河北省开发区综合发展水平评价考核办法（试行）》，重点强调要改革投融资体制，改革招商引资方式，带动我省新一轮对外开放和结构调整。此外，河北省高度重视PPP模式在交通、环境等各个领域的应用，早在2014年河北省政府印发了《关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》，2016年3月河北省建立了PPP项目库，鼓励社会资本积极投资入库项目，推动PPP项目落地实施。

（二）雄厚的民间资本。近年来，河北省民间资本力量不断增强，为河北省开发区建设应用PPP模式提供了充足的资金。如图1所示，2011年到2015年河北省民间投资额增长96.8%，由2011年的11，568.8亿元增长到2015年的22，769.4亿元。民间投资额占固定资产投资总额比重较高，且呈现逐年上升趋势，近两年保持在75%以上。（图1）

图1　河北省历年民间投资情况（单位：亿元）

（三）开发区投资吸引力强。开发区建设涉及的内容复杂，既包括十通（水、电、气、网络、电话、道路、电视、雨水、排污、消防）一平（场地平整）等基础设施建设，以及公园、酒店、生态景观等配套设施建设，也包括招商引资、产业链条建设及运营。开发区建设的前期主要涉及基础设施建设，资金投入大、建设周期长，产生的利润较少，但是随着配套设施的完善，开发区逐步引进高层次人才、技术和项目，形成优势产业集群，开发区自身的营业收入和营业利润也非常可观，社会资本的投资回报率也能够得到保障。加之，地方政府对参与开发区建设的企业往往有一定的政策优惠，这也调动了社会资本参与开发区建设的积极性。

（四）京津冀协同发展。京津冀协同发展为河北省带来基础设施建设的热潮，也为PPP模式的推广和应用带来了资金和技术。PPP模式为京津冀协同发展提供了一种崭新的思路和方法，有利于以不增加政府负担以及市场化运作的方式解决京津冀的交通、能源、环保等行业所需要的大量资金。此外，京津冀协同发展要求北京、天津的优质资源向河北转移，尤其是随着京津冀开发区创新发展联盟的成立，为河北省开发区PPP项目带来了先进的技术、充足的资金以及专业化的人才，加快推进河北省PPP项目落地。

图2　固安工业园区新型城镇化项目操作模式

二、固安工业园区新型城镇化PPP模式

为了解决当前各地缺少操作经验的问题，2015年发改委选取了一批具有代表性的PPP项目案例进行推广，固安工业园区新型城镇化项目就是其中之一。固安工业园区坚持“产城融合”的整体开发机制，采用市场机制引入战略合作者，提高了城市建设与公共服务的质量和效率，极大地促进了当地经济社会的发展。

（一）固安工业园区新型城镇化项目运作模式。固安工业园区新型城镇化项目是我国较早采用PPP模式进行城镇化建设与工业园区建设的成功案例，其最大的特色在于将城镇化建设与工业园区结合，使得兼备产业基地和城市功能的工业园区成为新型城镇化的重要载体和平台。固安工业园区新型城镇化项目在传统PPP模式的基础上进行了一定程度的创新，更加符合河北省经济社会发展的实际，如图2所示。（图2）

2002年6月，固安县政府引入华夏幸福公司，正式签署合作协议。随后华夏幸福公司注册资本金50，000万元成立全资子公司三浦威特，即SPV特殊目的公司。固安县政府向三浦威特购买一体化服务，包括园区内的土地整理服务、基础设施建设、公共设施建设及运营服务、产业发展服务、规划咨询服务和运营服务，由三浦威特负责园区的建设和运营。截至2015年，三浦威特累计投资280亿元，完成修建道路152条173.95公里，完成6座供水厂、4座热源厂、1座污水处理厂、22座换热站、2座110KV变电站、3座35KV变电站等相关配套设施建设，建成中央公园、大湖公园、400亩公园、带状公园等多处大型景观公园，累计引进签约项目近500家，高质量地完成了工业园区的建设和运营工作。

建成之后，固安县政府按照合同协议对华夏幸福公司的基础设施建设和土地开发投资按成本加成方式给予110%补偿，保障了社会资本利益，保证了项目建设的质量；对于提供的外包服务，按约定比例支付相应费用，华夏幸福公司提高投资收益的同时也承担着经营和债务风险。固安工业园区新型城镇化项目坚持“产城融合”的开发机制，实现了固安县政府、华夏幸福公司、固安县百姓、入驻企业等多方共赢的局面。

（二）固安工业园区新型城镇化项目的推广价值。固安工业园区新型城镇化项目在整体推进过程中较好解决了开发区建设中的难题，符合河北省经济社会发展的实际情况，这种PPP模式可以复制到河北省香河、大厂、任丘等县市区，具有较高的借鉴推广价值。

第一，坚持整体开发的原则。固安工业园区新型城镇化项目将工业园区、新型城镇化与区域经济密切结合，通过工业园区推动城镇化建设，带动区域增长，较好地统筹了纯公益项目和盈利项目，既防止纯公益项目无人投资，也解决了盈利项目过度竞争的问题，为河北省其他县市区的城镇化建设和开发区建设提供了切实可行的解决方案。

第二，利用专业团队建设运营园区。在固安工业园区新型城镇化项目中，华夏幸福公司作为一家标准的房地产企业，对地产开发及产业运营有较丰厚的经验，华夏幸福公司还为固安工业园区配备了专业团队，对园区企业提供全方位服务，建立完善的产业培植链条，保证了园区建设运营的良性运转，解决了传统开发区行政色彩较浓、专业性不强等问题。

第三，建立明确的利益协调机制和风险防范机制。在固安工业园区新型城镇化项目中，除了基础设施建设和土地开发投资按成本加成方式给予110%补偿之外，华夏幸福公司的利润回报以固安工业园区增量财政收入为基础，同时承担政策、经营和债务等风险。一方面有助于破解资金难问题，PPP项目相对稳定的回报率也极大地调动了社会资本参与城市建设的热情；另一方面也较好地分散了政府投资风险，对PPP项目可能产生的风险进行了合理的分配。

三、河北省开发区建设应用PPP模式的几个重点

尽管近几年来我国一直在大力推广PPP模式，中央和地方也陆续出台了一些法律法规和相关鼓励政策，但是在实践操作中，常常出现社会资本的议价能力较低、示范性项目质量不高、无追索权或有限追索权的项目融资支付难以实现等各种问题。PPP项目依靠利益共享、风险共担的伙伴关系，可以有效降低项目的整体成本，但是利益协调机制和风险防范机制的不健全是导致PPP项目失败的重要原因。因此，PPP模式应用到河北省开发区建设的重点在于明确政府和企业之间的利益关系，建立全面的风险防范机制，实现公益性与经营性的统筹平衡。

（一）利益协调机制。利益协调机制是PPP项目成功的关键，也是政府和企业进行合作的基础。制定公平合理的利益分配方案，有助于推动PPP项目的顺利实施及合作关系的稳定。在以往的开发区建设中，常出现地方政府承诺过高的固定投资回报率以吸引社会资本的问题，利益协调机制的不合理最终使得PPP项目失败，社会资本的利益受损，因此建立科学合理的利益协调机制是河北省开发区建设的重点。结合国内外PPP项目的成功经验，对河北省开发区PPP项目的利益协调工作提出以下建议：

第一，加强PPP项目合同的管理。加强PPP项目合同管理是政府和社会资本长期友好合作的基础，也是PPP项目顺利实施的重要保障。加强对PPP合同的全过程管理，尤其是对PPP合同中关于所有权的归属、特许期限、收益的分配等关键条款，在借鉴各地实践的基础上，不断细化和完善，逐步形成关于河北省开发区建设的切实可行的合同文本，并进行推广和落实。

第二，采用政府付费+使用者付费的付费方式。各地开发区建设的实践经验表明，单纯采用政府付费的方式容易造成财政压力过大、产生巨额地方债务，而单纯采用使用者付费的方式，对于开发区的经营状况及整体收益很难准确测算，经营状况的不确定性使得社会资本的投资风险较大。因此，河北省开发区建设可以采用使用者付费和政府付费相结合的付费方式。开发区建设中的土地开发和基础设施建设，投资周期较长、产生的利润较低，这部分可以采用政府付费的方式保证社会资本的收益。随着开发区内招商引资的不断推进，产业布局不断完善，采用使用者付费的方式，不仅可以缓解地方政府的财政压力，也可以激发开发区的经济创收能力，带动地区经济的增长。

第三，科学评估PPP项目的价值。PPP项目价值不仅需要计算项目的净现值，而且还要计算隐含在项目中的实物期权价值。当前国际通行的PPP项目价值评估方法是物有所值法（VFM），物有所值法充分考虑了参照项目、风险分配等因素对项目价值的影响，进而决定利益分配方案。河北省开发区建设项目是否采用PPP模式，需要依据物有所值法对PPP项目价值进行科学的评估，保证项目按时交付并确保成本在预算范围内，为公共部门节约成本，同时也有助于对利益分担情况进行科学的分配。

（二）风险防范机制。在实际操作过程中，PPP项目面临较多风险，如法律变更、税率上升、政府特许协议终止等导致的政治风险，土地收购、成本超支、工期延误等导致的建设风险，运营期环境破坏、特许经营公司错误等导致的运营风险，收益不足导致的收入风险。因此，在PPP项目成立之初，需要参与者充分了解可能导致的风险，建立全面的风险防范机制。结合国内外PPP项目的成功经验，对河北省开发区PPP项目的风险防范工作提出以下建议：

第一，明确政府的监管责任。PPP项目引入社会资本，并不意味着政府将全部的风险转移给私营部门。政府在PPP项目中最重要的角色是监管者，对项目建设和运营期间的价格和服务质量进行监管，以保证基础设施的顺利完成以及公共产品的质量和服务的效率。河北省开发区PPP项目一方面需要加强地方政府的监管力度，出台相应的法律法规降低合约风险、法律风险；另一方面成立专门的监管部门，参考北京4号线项目的成功经验，争取一个PPP项目对应多个管理部门，加强统筹协调力度，提高项目的透明度，降低运营过程中的潜在风险。

第二，遵循风险分担原则。财政部明确提出了PPP项目的风险分担原则，即风险由最适宜的一方来承担、风险程度与所得回报大小相匹配、私营部门承担的风险要有上限等。众多PPP项目失败的主要原因是政府承担了过多的风险和责任，但是若让社会资本过度承担风险，也会增加项目失败概率，且会因风险溢价而推高项目成本。因此，在河北省开发区建设项目中，要认真遵循风险分担的原则，政府和私营部门建立合作协商机制，对可能出现的问题设立内部解决机制，对于双方均不能承担的风险，应建立一个开放合作框架，共同协商克服困难。

第三，建立项目风险评价体系。由于PPP项目特殊的组织结构和复杂的运作模式，其面临的风险往往多于一般的工程项目，这就需要在项目成立之初开展调研活动，充分考虑PPP项目可能面临的各种风险，建立项目风险评价体系。当前，国内主要采取定性分析与定量分析相结合的方法建立风险评价模型，但尚未形成成熟的计量模型，这就要求河北省在开发区建设过程中，依据客观需要，因地制宜地建立风险评价体系，正确认识各种风险发生的概率及产生的影响，提前准备应对措施，完善风险应对策略。

主要参考文献：

［1］彭桃花，赖国锦.PPP模式的风险分析与对策［J］.中国工程咨询，2004.7.

［2］王雪青，喻刚，邴兴国.PPP项目融资模式风险分担研究［J］.软科学，2007.21.6.

［3］张英丽.对我国开发区建设中使用PPP模式的研究［J］.现代经济信息，2015.5.

［4］庄倩，仇向洋.我国开发区基础设施建设项目融资模式研究［J］.中国集体经济，2008.6.

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本文系河北省机构编制委员会办公室2016年度研究课题（课题编号：20162006）