风景名胜区生态补偿事权属谁？

□ 苏 杨

风景名胜区生态补偿事权属谁？

□ 苏 杨

国家级风景名胜区是《全国主体功能区规划》确定的禁止开发区，也是法定的两类自然保护地之一。风景名胜区中的自然和人文景观，是我国自然资源禀赋和景观价值最高、最为集中的自然资产，也具有重要的生态服务价值，在水源涵养、生物多样性保护、水土保持等方面发挥着与自然保护区类似的功能，对风景名胜区的严格保护同样需要大量投入并会造成地方政府和原住民发展机会的丧失。显然，风景名胜区建设管理的资金需要财政保障，风景名胜区也应获得生态补偿。建立专项生态保护补偿机制，是风景名胜区加强保护、体现全民公益性的前提和关键举措，应明确风景名胜区在生态保护补偿机制的专项地位且在补偿中要体现国家事权。

尽管《风景名胜区条例》规定了风景名胜区的公益性，但在资金匮乏的情况下，不少地方政府混淆了风景名胜区和旅游景区，对风景名胜区资源进行过度商业开发。这不仅使“天价门票”屡遭公众和媒体诟病，也诱发了原住民在风景名胜区内乱搭建生产生活设施以致带来环境污染。而风景名胜区应该具有的科研、科普等公益性功能，在大多数地方却基本没有体现。

这些管理问题在资金方面的成因，是没有明确风景名胜区在生态补偿中的地位，对国家级风景名胜区的补偿没有体现国家事权。中共十八届三中全会《决定》指出，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》也指出，中央和地方财政要逐步增加对重点生态功能区的转移支付。中央和地方预算内投资对重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。

显然，包含我国主要的世界遗产和国家公园试点区的国家级风景名胜区建设与保护，属于跨区域公共服务，中央应承担事权。而享受生态补偿对象应该是“在生态保护过程中利益受到损失、发展受到限制的个人、机构与地区”，这其中应包括风景名胜区管理机构。

在重点生态功能区转移支付制度的相关文件中明确风景名胜区的应享地位，使中央财政的既有补偿资金能顺应中央文件的要求，被用到对国家价值较大且在补偿资金上欠账最多的国家级风景名胜区。

要完善森林、草原、海洋、渔业、自然文化遗产等资源收费基金和各类资源有偿使用收入的征收管理办法，逐步扩大资源税征收范围，允许相关收入用于开展相关领域生态保护补偿。

应结合不同区域的特征、风景名胜区保护与发展的基本情况，拓展资金渠道，建立资金补偿、财政转移支付、实物补偿、智力补偿等多样化的生态补偿途径。可以建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，完善有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易平台；完善落实对绿色产品研发生产、运输配送、购买使用的财税金融支持和政府采购等政策。可以探索依托财政资金通过购买公共服务、智力服务的方式，建立保护者和受益者良性互动的机制，形成评估机制、市场机制促进生态保护的局面。