高校财务管理存在的主要问题与治理对策

颜永明

高校财务管理存在的主要问题与治理对策

颜永明

高校财务管理问题治理对策

近年来，国家对高等教育发展越来越重视，对高校的功能定位也越来越明确，即公益二类，实行财政差额拨款，并将取消事业编制，保留事业单位性质，国家却仍然保留学费的定价审批权限。可见，在财政生均拨款水平和学费标准既定的情况下，高校要提升内涵建设，提升综合竞争力，实现高水平的跨越发展，越来越取决于财务筹资和管理能力，即依法理财、增收节支和内部控制制度建设等财务治理能力。本文结合高校财务实务工作，通过对高校财务管理中发现的主要问题及其成因进行探析，提出相应的治理与防范对策。

一、高校财务管理存在的问题

（一）财务管理环境差，财务法治观念淡薄

高校领导往往重教学、科研，而轻财务管理，体现在日常管理中对教学、科研等主业工作高度重视，对与业务工作相关的经济结果的核算与管理不够重视；高校的老师对财务管理更是不关心，总觉得那是影响他们财务报销的人为障碍，表现为对现有的财经法律法规不闻不问，甚至有的不理解、不接受财经法律法规和政策规定，他们只关心自己花销多少就应该报销多少，这样的财务法治氛围和环境已严重影响高校的财务管理质量。

（二）预算管理粗放，预算执行与约束弱化

目前，高校的预算编制一般分为财政预算和校内预算，财政要求编制的预算比较简单，且按大类编制（如人员工资、商品、劳务和其他）不易执行；学校内部根据运行与管理需要编制全面预算，但预算精细化不够，预算需求单位一般都不愿意加以量化细化，而以毛估的方式编制。因此，预算执行中就无法严格按预算执行，于是，在预算执行中往往会出现超出预算项目范围、突破项目预算、随意调整项目间的预算，预算约束力被弱化，影响预算绩效目标的实现。

（三）高校内部控制存在制度缺陷，执行效率低下

高校内部控制制度存在缺陷，内部控制制度观念淡薄，执行效率低下。目前，高校在日常运行过程中虽制定了运行和管理规定，但与财政部 印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求比还存在不健全、不完善、不规范等缺陷。内部控制制度是现代大学制度的一项关键性制度，是高校财务管理的不可或缺的规范性制度，内部控制制度的不健全、不完善、不规范，在执行中易出现关键环节不到位、低效率或无效执行，都将严重影响高校财务管理的质量和水平。

（四）财务核算服务重效率，轻财务监督管理，成本与费用管理意识淡化

一是高校财务运行围绕教学、科研及教师、学生服务，在现有高校排名及实力竞争环境下，高校领导高度重视教学和科研，校领导往往只重视财务为教学科研服务的效率，不重视财务监督管理的质量，忽视成本效益管理，尤其是决策成本管理。二是高校办学资金来源单一，财务筹资能力弱化，财务风险防范能力低。高校现有的办学资金主要来源于政府财政拨款和学生缴交学费，加之少量的社会捐资，学费的标准统一由政府物价部门定价，向银行筹资需经财政部门批准，财务无法根据学校发展需要进行筹资。目前，政府财政生均拨款已无法满足学校教学内涵建设需要，更无法弥补资产计提的折旧，高校的持续发展和内涵提升发展又需要大量的资金支持，实际运行中支大于收的情况时有出现，财务运行已经潜在风险。三是高校“三重一大”决策不够规范和完善，成本与费用管理意识淡化。高校领导在对重大事项决策、重要项目安排和大额度资金使用进行决策时，往往忽视要求主办单位对提供的方案进行优选，即比较方案的成本投入和优缺点，由此无法做到择优决策，忽视成本与费用管理，因此，高校内部在办学资金短缺的情况下仍会出现重复与浪费的现象。

（五）财务信息公开重形式轻质量，未委托会计师事务所审计，缺乏社会公信力

高校财务预决算只需财政部门批复，根据教育主管部门要求高校向社会公开财务信息，高校一般会在其网站公开经财政部门批复的预决算，但没有委托社会中介机构如会计师事务所对财务预决算进行审计并出具审计报告，其社会公信力不被普遍认可，一定程度上也影响学校在社会的声誉和影响力，同时，也会影响学校对学生的吸引力，最终影响学校的优质生源和办学质量。因此，高校重塑财务信息质量的公信力迫在眉睫。

（六）经济责任履行不到位，内部审计监督乏力

高校普遍实行校系院两级管理体制，学校法人将财务审批权授予校内各单位负责人，各单位负责人在履行受托经济责任过程中一般注重形式审批，对经济业务的合法性、合理性关注不够，对经济责任履行的结果关注不够。

高校内部对经济责任履行的审计监督乏力，目前，大部分的高校审计机构不健全，没有独立设置审计处，一般都与纪检监察部门并设，且配备的专业审计人员少，面对高校内部几十个部门和院系的经济责任履行情况要实施全面的内部审计监督已显得力量不足，对中层干部实施离任经济责任审计也是力不从心，更谈不上对其事前、事中实施审计监督，经济责任审计弱化使其审计监督的功能软化，客观上已影响高校财务治理的质量。

二、高校财务管理存在主要问题的深层次原因

（一）政府教育主管部门财务管理体制存在功能缺陷

政府多年来对高校直接行政管理的惯性思维没有改变，政府职能未能从行政管理向服务支持转变。政府对新时期下高校办学的规律性和转型发展与管理需求认识不够，把高校当作一般行政事业单位进行统一管理。目前，省级教育主管部门在教育财务治理架构方面自身功能存在缺陷，如领导班子成员中未设有总会计师和总审计师岗位，可见，政府教育主管部门在财务管理方面已显示其功能缺陷。因此，省级教育主管部门在对高校财务管理方面往往更多出于非专业的行政干预，且教育系统内部审计监督又不到位，纠偏机制也未建立，这种做法已严重影响高校领导班子组织架构，如：高校领导班子成员中也未配备总会计师岗位，高校财务治理能力同样存在体制上的功能权限，影响了高校财务管理质量。

（二）高校内部管理体制尚不健全

高校内部管理体制事关每一个教职员工的切身利益，往往是高校管理者更加关注和更有改革空间的一个方面。目前在政府对高校直接行政管理的体制下，高校普遍缺少经济责任管理办法，一方面，高校内部以行政级别决定财务管理权限的倾向严重，不利于高校自身财务管理制度的完善；另一方面，现有的高校往往是包含了教学单位、科研单位、管理单位和后勤单位等在内的综合的组织体系，各个体系的部分职能可能存在重复或交叉，责权利的划分不够明确，且各自出台管理制度，有的制度已超越财务管理的权限，日常工作也没办法做到及时有效的沟通，一定程度上造成财务管理上的困难，甚至出现资源配置上的重复与浪费，比如，许多高校在教育转型的过程中，教学单位与科研单位在财务资源上的抢夺日益激烈，矛盾也日益显现。在内部管理体制不健全情况下，财务部门在日常的财务监督与管理职能也难以真正发挥作用。

（三）高校财务管理体制存在固有缺陷

2011年教育部、财政部印发《高等学校总会计师管理办法》，2012年财政部教育部印发《高等学校财务制度》，办法和制度都明确规定高校应当设置总会计师。但迄今为止，大部分高校领导班子并未配备总会计师，以福建省为例，至今未实行总会计师制度，也没有一所高校配备总会计师，总会计师在高校财务管理中的功能作用还无法得到发挥，这表明政府教育主管部门对高校财务治理的关注度未提升到与教学、科研同等重要的层面，也使得高校在财务管理体制机制方面存在先天的缺陷，在财务管理决策的前端可能产生不利的影响，更不用说中间的执行监管与后端的监控分析和纠偏。

三、治理对策

（一）强化依法治校、依法理财的法治观念

一是高校党委和行政应高度重视依法理财工作，加强财务管理的相关财经法规宣传教育，应在党委中心组学习扩大会上邀请财务管理专家解读财经财务政策，引起各单位负责人切实重视财务管理工作；二是财务部门应会同学校监察审计部门加强对各单位的财务审批“一支笔”、经费项目负责人、科研经费负责人和报账人员进行财经法规、财务规章制度、内部控制制度和财务报销流程、指南等培训，让人人熟知财经法规并遵守，做到先知财务规章制度后办理财务报销业务，实现高校财务治理法治化、规范化。

（二）加强预算精细化管理，强化预算绩效分析评价与问效

根据《预算法》和高校章程，高校一般实行“统一领导，分级管理，集中核算”的财务管理体制，强调事权与财权相统一，逐步形成了层次清晰、权责分明的现代大学财务管理结构，为现代大学财务管理制度的建设提供了坚实的基础。学校应推行校系院两级综合预算改革，明晰校系院两级责任主体，建立校系院两级财务管理机制。预算管理是高校最主要的管理方式，也是财务管理的核心：一是应树立全面预算理念，根据学校的战略发展规划和年度工作计划，全面合理地编制年度预算需求。二是要按照科学化和精细化的原则要求，分析预算需求和执行情况，细化预算收入和支出，实行预算管理与责任目标相结合，明确责权利，实现从目标管理要效益。三是要注重成本效益理念、财务风险理念和依法理财理念，通过财务分析从历年支出中测算合理的成本，以控制、降低成本而增加资金使用效益，以依法理财防范财务运行风险，确保高校的永续发展。四是要建立健全预算绩效分析评价与问效机制，完善预算绩效评价体系。学校实行“花钱必问效，无效必问责”预算管理原则，建立预算绩效的奖惩机制，财务部门应做好预算执行和决算分析工作，对预算收入完成情况、支出的合法性、合理性、相关性及资金使用的效率效益进行分析、考核，提出评价意见，并作为下一年度预算编制的参考，对未完成预算绩效目标的单位，提出问责方案，为校领导决策和确定奖惩提供参考依据；及时督促各单位加强预算管理，提高预算执行的有效性，不断优化资金使用合理性，在办学资金约束的条件下不断提高资金使用效率和效益。学校的审计部门也应在开展经济责任审计时，对各单位预算编制的合理性、执行情况以及预算调整的真实性，资金使用的效率和效益进行审计，进一步对预算绩效进行分析与评价，进一步加强预算科学化、精细化和有效性的审计监督，加强问责力度。

（三） 健全和完善内部控制制度并确保有效执行

健全有效的内部控制制度应合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。一是高校应严格对照《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求，全面系统地梳理学校财务管理体系现状及存在问题，重点围绕教学科研经费、国有资产、基本建设、所属企业、财政资金分配使用、政府采购、合同管理、收支管理等领域，全面修订和完善相关管理制度，按照分事行权、分岗设权、分级授权的要求，遵循权责一致、有效制衡的原则要求，合理设置机构和岗位权责，科学使用内部控制方法，把控内控的关键点，有效控制高校经济活动风险；二是学校应制定经济责任管理办法，明确授予审批权限，并将各单位开展经济活动的权利、义务和责任形成制度，为确保受托经济责任的恰当有效履行，学校法人代表应与校内各单位负责人即财务审批“一支笔”签订经济责任状；三是委托会计师事务所对高校内部控制制度进行审计评价，以进一步规范和完善高校内部控制制度，确保内控的关键点都能有效执行，进一步提高财务治理质量。

（四）坚持会计核算服务与财务监管并重，成本与费用管理并举

一是财务必须为教学科研提供优质高效服务，为教学科研提供坚强有力的财力保障，财务不能只停留在简单的核算服务，应在决策分析、执行过程、支出分析与评价各个环节中加强分析、评价的管理功能，重视管理会计在高校财务管理中的推广应用，不断提升财务服务能力的同时加大财务监管力度，实现寓监督于服务之中，寓服务于监督之中，实现人性化服务与制度化监管的有机结合；二是强化成本与费用管理意识，高校被界定为公益二类事业单位，不要求产出经济效益，但必须充分考虑办学的成本费用投入问题，财务在预算、核算、绩效分析与评价中应充分运用管理会计的理论和方法，加强对重大项目投资和重要经济事项决策时多运用量本利（效）分析，尽量做到少投入成本费用多产出社会效益和效用，实现校园教学资源配置的合理性和共享性；三是培育财源，增强财务筹资功能，现有高校财政拨款只能维持日常运行，从财务制度设计上可见，高校固定资产的折旧已无法从财政拨款或运行成本中得到有效补充，高校要在大众化教育、市场化和社会化服务的竞争中具有优势，高校就应具备筹资能力，同时政府主管部门应对高等教育学费采取适当放松定价权限，实现按质论价、优质有价的公平竞争，以增强高校的定价能力和筹资能力，实现高校健康良性持续发展。

（五）健全和完善高校财务信息管理与公开制度，增强高校财务信息公信力

高校财务信息关注度越来越高，社会各界也越来越关注高校的财务信息，可见，高等教育事业越发展，财务管理越重要。因此，高校应加强财务预决算和财务信息公开管理，一是健全和完善财务信息管理制度，尽快进行财务信息化系统建设，加强预算执行分析和决算支出结构分析，利用财务会计核算和监督管理中的各种信息，分析预算的合理性、执行的有效性，评价预算绩效情况，为预算财年提供参考依据；加大决算支出的结构分析，为预算供给侧优化结构提供参考资料，同时，编制好决算报表附注。二是为增强高校财务信息的社会公信力，可委托会计师事务所对高校财务预决算进行全面审计并出具审计报告，不断提高财务信息质量。三是按要求及时公开经会计师事务所审计的财务信息，增强财务信息的透明度，增加社会各界的信任度和满意度。

（六）强化经济责任履行监督与审计，确保经济责任有效履行

建立健全高校内部经济责任制，是贯彻实施《高教法》和大学章程要求、提高经济管理水平和避免财经工作失误的必然要求和有效途径，高等学校应按照“统一领导，分级管理”的原则，按校内管理层次分别建立起总会计师或主管财务工作的副校（院）长、财务处长、二级单位党政财务负责人和财务报账人员等若干个层次的各级经济责任制。一级管好一级，一级带动一级，一直抓到每一个基层经济单位。经济责任制的内容应贯穿于高校财经工作的全过程，同时，应加强对各级经济责任人进行岗前培训，使其具备必要的经济、法律知识，具备懂法和依法办事的必要条件，进一步规范校内财经行为，维护学校合法经济权益，促进教学、科研事业发展；同时，加大学校内部经济责任审计监督，加强内部审计机构建设，充实审计人员，充分发挥内部审计对校内各单位的经济责任履行情况审计监督作用，实现事前、事中、事后的全程审计监控，确保经济责任履行合法、有效，体现校内各单位责、权、利有机结合，从源头上遏制浪费和腐败现象发生；另外，高校为确保经济责任全面有效履行，可委托会计师事务所对各单位的经济责任履行情况开展专项审计，通过外部审计提出审计整改和管理建议，进一步规范学校经济秩序。

作者单位：闽江学院财务处

本文通过分析高校财务管理的实际情况，以及在财务管理过程中发现的主要问题，结合财务工作实践，探析高校在财务管理中存在的主要问题及其成因，并提出相应的治理与防范对策，以期不断提高高校财务管理能力和水平，提升高校综合竞争力，促进高校科学规范发展。