京津冀协同发展背景下京郊重点小城镇发展路径初探

邱明明，徐广才，李国飞，史亚军

（北京农学院经济管理学院/都市农业研究所/北京新农村建设研究基地，北京102206）



京津冀协同发展背景下京郊重点小城镇发展路径初探

邱明明，徐广才，李国飞，史亚军

（北京农学院经济管理学院/都市农业研究所/北京新农村建设研究基地，北京102206）

重点小城镇在北京市城市体系中具有重要的地位和作用。在京津冀协同发展的背景下，审视重点小城镇的发展具有重要的现实意义。笔者在分析时代背景的基础上，进一步明确了北京市重点小城镇的定位和作用，分析了重点小城镇建设中存在的特色不突出、城镇产业层次低、人口集聚能力不足、投资融资机制不畅等主要问题，指明了生态化、组团式、功能型、融合化的发展路径，提出了现阶段推进重点小城镇建设的建议，开展城镇品牌经营，着力打造知名城镇；积极发挥市场作用，形成建设合力；积极推进创新创业发展，培育镇域经济新增长点等，为北京市重点小城镇建设和发展的科学决策提供参考。

重点小城镇；路径；北京

0　引言

目前，国内的城镇化发展与农业现代化、非农化紧密结合，小城镇的发展在中国经济发展的过程中占据重要的地位［1］。基于历史发展的过程，国内学者提出了通过进行农村城镇化建设拉动城乡协同发展的理论，指出农村的城镇化是解决中国城乡二元化的主要途径［2］。当前，多中心、分散化已经成为国际大都市发展的重要趋势［3］。美国社区调查数据显示，近年来，美国大城市居民居住更加分散，城市核心区和早期近郊区人口逐步下降，而新建近郊区人口呈现增加趋势。对伦敦而言，伦敦绿带圈（green belt）人口数量远超出内圈和近郊区人口数量［4］，反映出大都市人口空间分布变化的趋势。中国正处于新型城镇化发展的关键时期，部分大城市出现了人口爆炸、交通拥挤、公共服务不足等“城市病”问题。分散化、多中心的发展思路在推进城市有效治理、促进城市和谐发展中的作用再次引起重视。

小城镇是连接城市和农村的关键节点，经济关联度高，集聚和扩散能力强，是中国城市化发展的重要驱动因素［5］，是事关全局的“大问题”［6］。北京大都市区郊区小城镇发展处于城镇化发展高级阶段［7］，在京津冀协同发展背景下，区域一体化步伐正在加速［8］，城镇化发展水平不断提升、集聚效应不断增强［9］。北京市重点小城镇作为特大城市周边腹地的重要中心节点和乡村地区经济、服务中心，对缓解中心城区压力、促进呈现统筹发展中发挥着重要作用。由于各小城镇的自然资源、区位条件、产业基础存在一定的差异，小城镇的发展模式及经济发展方向也存在差别［10］，北京重点小城镇发展面临着更深层次的以质量为主的城镇化路径选择的现实问题。

在京津冀协同进程中，同步推进城镇化发展、促进城镇功能完善和定位转型，形成特色鲜明、优势互补、城乡融合的格局，对于促进首都城乡一体化建设、夯实区域协同发展基础、确保国家区域发展战略的顺利实施具有重要意义。研究在全面分析北京市小城镇发展现状的基础上，明晰了京津冀协同发展背景下北京小城镇发展存在的问题，指明了发展潜在的路径选择，能够为相关决策制定提供理论依据。

1　研究背景

1.1京津冀协同发展与北京市定位调整

北京作为首都在国家经济发展中拥有重要的战略地位，但目前北京仍旧面临着生态环境持续恶化、城镇体系发展失衡、区域与城乡发展差距不断扩大等突出问题。特别是北京明确了“四个中心”建设后，实现京津冀协同发展、创新驱动，推进区域发展体制机制创新是打造新型首都经济圈、实现国家发展战略的需要。北京重点小城镇建设对京津冀一体化的发展有极大的促进作用。

1.2北京疏解非首都功能与产业升级

北京大都市区在经历了城镇化高速发展之后，核心地区人口、产业过度拥挤，亟需培育新的增长极［11］。近年来，北京“城市病”问题引起了全社会广泛关注。2014年，习近平在北京考察时提出，要明确城市战略定位，坚持和强化首都“四个中心”建设，确立了首都核心功能，也为疏解非首都功能指明了方向。疏解非首都功能是一个巨大的系统工程。以疏解为契机，调整经济结构和空间结构，促进产业升级，强化内涵集约发展路子和人口经济密集地区优化开发的模式，增强区域人口均衡分布，促进区域协调发展，成为北京城市发展第一要务。

1.3新型城镇化

《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》中城镇化建设要着力提升质量。与传统的城镇化建设要求不同，新型城镇化更加注重城镇综合质量的提升，总体而言就是由重视数量规模向质量内涵提升转变［12］。北京市人口城镇化率已达86.3%，属城镇化发展高级阶段。近年来，北京城市资源和人口向郊区、乡村流动已成为一种客观趋势，促进了城市发展的均衡化，在这一过程中，郊区小城镇的充分培育和发展，将为高水平的深度城镇化提供新的发展空间。

1.4大众创业万众创新

目前，中国不断推进创新驱动发展战略，“大众创业万众创新”成为新时期的经济发展方向，通过创新为经济发展带来新的推动力，以微观活力支撑宏观稳定，促进社会需求的增长，催生经济社会发展新动力。在高速城镇化进程中，产业支撑与稳定就业始终是事关城镇化的质量与后续发展动力的关键问题，因此，推进创新创业为城镇化发展提供了难得的机遇。北京郊区重点小城镇要进一步释放资源优势，鼓励创业就业，通过创业促进产业发展与产城融合，提高城镇吸纳就业能力和建设管理水平，提升城镇化发展质量、增强城镇化发展后劲。

2　北京市小城镇发展概况

根据《北京城市总体规划（2004—2020年）》，北京市构建了“中心城-新城-镇（包括重点镇和一般镇）”的城镇体系结构。截至2014年底，北京市常住人口2151.6万人，城市化率86.3%。在全市182个小城镇中，31个已纳入中心城范围，43个纳入新城规划范围，其余108个为相对独立发展的小城镇，其中有42个被市政府确定为重点小城镇。对重点小城镇实施优先发展和重点扶持，将着力打造5类特色小城镇［13］，推动土地、人才、资金和管理等领域的发展，加强基础设施和生态环境建设，突破小城镇发展瓶颈，促进重点小城镇的转型升级。

2014年底，全市42个重点小城镇的企业共有14718家，创造营业收入共计1778.7亿元，就业职工数102.8万人，在从业人员重点小城镇当地居民就业达到60%以上，对促进小城镇居民的就业增收具有十分重要的意义。42个重点小城镇2014年上缴税金179亿元，同比增长18.5%。全社会固定资产投资达到554亿元，公路里程达到6592 km，镇域基础设施得到不断发展、生态环境不断改善。2014年各区重点小城镇发展数据见表1，全市重点小城镇第三产业从业人员所占比重达55%，二三产业从业人员占企业从业人员总数达79.4%。各区县企业发展不均衡，盈利能力差距较大。

3　京津冀一体化背景下重点小城镇的定位

“十八大”报告明确了小城镇的“产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”4个基本功能。在京津冀协同发展背景下，北京市重点小城镇根据其区位条件的差异，围绕城市功能的发挥，在新时期北京市重点小城镇定位可总结概括为4个功能。

3.1生态服务功能

新型城镇化发展更强调与区域自然基础和生态环境格局相匹配。当前，生态问题成为北京发展面临的焦点，生态功能也成为北京市重点建设的城市功能。重点小城镇多位于城市郊区，对中心区具有生态屏障的作用，能够通过自身的生态建设，促进城市环境的改善。因此，重点小城镇不仅要不断加强自身的生态建设，实现自然生态与区域发展相适应，而且要通过自身生态建设，释放生态服务功能，为城市的良性运行和持续发展提供生态支撑。

3.2产业发展功能

郊区是北京持续发展的重要腹地，也是中心城区红线控制背景下新的产业发展空间。重点小城镇在区位条件、公共服务、基础设施、生态环境、产业发展等方面相对优于其他小城镇，多具有较为强劲的发展势头，往往能够成为特色产业聚集之地，更容易成为产业转移的首选目的地。

3.3公共服务功能

当前，基本公共服务均等化问题在城乡统筹发展中尤为突出，城乡公共服务不平衡成为城镇化发展的重要瓶颈。小城镇具有独特的辐射带动作用，能在政府实现城乡公共服务均等化过程中提供重要的平台功能。北京市中心城区和郊区在教育、医疗等公共服务上还存在很大的差距。在未来发展中，重点小城镇的公共服务功能将进一步得到强化。重点小城镇将成为推进中心城区优质公共服务向外疏解和延伸的关键节点，将极大推进城镇建设和发展。

表1　北京市重点小城镇企业发展情况

3.4人口集聚功能

将人口聚集的规模控制在合理的范围内是满足小城镇健康发展的关键，人口集聚是功能集聚的结果和表现形式。当前，北京市正积极推进以功能、产业疏解带动人口疏解。重点小城镇要紧密围绕自身核心优势，选择性的承接中心城区功能疏解，完善城镇功能，促进人口集聚，逐步培育建设一批生态宜居、设施完善、特色鲜明、优势突出、竞争力强的现代化城镇［14］。

4　北京市重点小城镇发展存在的主要问题

4.1特色不突出，镇域景观缺乏统一打造

近年来，北京市郊区重点小城镇建设取得了显著成效，但是在特色培育方面还存在较大不足，城镇总体缺乏特色。突出表现为重点小城镇缺乏特色鲜明的代表性的元素，如产业特色、文化特色、建筑特色、环境特色等，而此类特色往往是打造小城镇区域品牌、提升城镇竞争力的核心元素。小城镇的镇域景观打造不足，乡镇形象与气质外在表现不足。目前，北京市部分小城镇景观缺乏亮点，局部地区景观不协调的因素仍然很多。如部分地区农业发展形成了低端设施农业的大量布局，这些形态低端、效益低下的产业形态所形成的景观对此镇域整体形象产业了阻碍效应。

4.2城镇产业层次低，产业承载能力较弱

京郊重点小城镇由于资本、技术、经营能力的限制，城镇产业主要集中于层次较低的劳动密集型产业和小型加工业。调研数据（表2）显示，重点小城镇的镇区建成面积占规划面积的65%，镇域基础设施建设仍具有较大的发展空间。重点镇城镇建成区户籍人口占总人口的比重达56.86%，重点镇的城镇化水平有待进一步提高。虽然京郊都市农业发展迅速，但是作为适度规模经营关键的土地流转还不够深入；现代服务业不发达。第三产业总量过小，具有很大的发展空间，而且行业结构失调。现有第三产业主要集中于饮食服务业、零售商业等传统行业，而为农业社会化服务的产业及信息、咨询、科技服务等现代第三产业的发展则严重不足。

北京市郊区重点小城镇整体功能配套不够完备，产业聚集承载能力较弱。受到先天因素影响，城镇服务性功能配套严重不足，不足以提供产业集聚所需的综合服务能力和产业引导能力，难以组织和承载大规模的产业聚集发育成长。

4.3人口集聚能力不足，创新创业能力亟需挖掘

城镇行政区域总人口在5万人以上、镇区居住人口占城镇总人口的50%以上会产生集聚效应，吸引经济要素流入聚合配置［15］。2014年，北京市42个重点小城镇平均常住人口为41469人，镇区总人口与常住人口比值为38.98%。多数重点小城镇远未达到经济集聚效应所需人口规模临界值，城镇集聚效应形成明显乏力，难以产生磁场引力吸引物流、商流、资金流、信息流、技术流等经济要素流入城镇集聚，辐射和带动周边农村经济发展，也不利于创新创业能力的挖掘。

4.4投资融资机制不畅，限制中小企业的发展

重点小城镇建设需要大量的资金投入，在政府的重点扶持和政策指导下，小城镇建设的融资渠道有了很大的发展，但是仍然缺少完善的引导机制和投融资渠道，特别是社会资金供给与小城镇建设资金需求［16］的对接仍不甚畅通，影响了小城镇的建设和发展。

4.5各镇划片发展，镇际功能定位缺乏整合

区域内往往存在多个重点小城镇，重点小城镇之间的关系缺乏必要的统筹。如顺义的后沙峪、高丽营和空港卫星城，从地域方面来讲这3个部分紧密联系应为一个整体，而从行政管理上来讲却分成了平行的3个部分，这种状况不但会导致相互间恶性的竞争，更会削弱中心镇作用的发挥［17］。

表2　重点小城镇镇域建设情况

5　路径选择

5.1生态化

近年来，生态功能的地位在北京城市发展中的地位不断得到强化。对重点小城镇而言，依托其地形差异，可以简单划分为山区重点小城镇和平原重点小城镇。山区镇是生态资源富集区，生态建设对于山区镇而言，具有极为重要的意义，是增强城镇持续发展的根本。对于平原镇而言，其自然生态条件相对山区有所不足，则需要不断增强生态建设的力度，以增强生态涵养与服务能力。同时，要重视生态资源的合理开发，促进生态资源向生态产业的转变，逐步实现镇域经济的生态化。

5.2组团式

重点小城镇在北京市城市体系中居于重要的位置，是北京市郊区发展的先导区。也是链接新城、一般乡镇和乡村的桥梁与纽带。重点小城镇的发展不能仅仅依靠自身资源和条件，实施单打独斗，也要积极盘活镇域外部的资源和要素，同时带动周边地区，尤其是周边地区乡镇的发展，形成重点镇-核心村组团、重点镇-一般镇组团，实施组团式发展战略。

5.3功能型

重点小城镇的建设和发展要主动对接北京中心城区发展的外溢效应，设计不同的应对策略，凸显不同的特色功能［18］。在全方位完善城镇功能的基础上，对某些特色功能有所侧重，以发挥城镇优势条件，彰显城镇建设特色。对此，应重点发展一批功能性小城镇，强调并放大其单一或某些功能，如居住功能、生态功能、服务功能等，打造一批宜居特色小镇、旅游特色小镇、加工特色小镇、文化特色小镇、都市农业特色小镇、创新创业特色小镇、养老产业小镇等［19］。

5.4融合化

重点小城镇是推进北京郊区一二三产业融合发展的关键，《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》指出要以新型城镇化为依托，推进农业供给侧结构性改革，着力构建农业与二三产业交叉融合的现代产业体系［20］。可以判定，在未来发展中，重点小城镇将是京郊一二三产业融合发展的核心支点和重点区域。

6　重点小城镇发展对策建议

6.1开展城镇品牌经营，着力打造知名城镇

北京郊区重点小城镇建设，迫切需要特色的彰显，需要城镇规划基于镇域特色文化定位而制定秩序、合理控制，需要将有鲜明特色的主题文化纳入到城镇规划全过程，将城镇定位、城镇形象与城镇品牌统一到城镇主题文化上来，让传统的城镇文化符号在新的背景下焕发出历久弥新的光芒。重点小城镇建设要以特色为核心元素，以产业为基础支撑，以新理念、新机制、新载体推进产业集聚、产业创新和产业升级，按照高端化、智能化、轻量型、景区化产业发展思路，建设一批产业特色鲜明、人文气息浓厚、生态环境优美、多种功能叠加、体制机制灵活的特色小镇，改变京郊镇域经济社会的发展格局，加快推动高水平全面建成小康社会进程。将特色小镇打造成为聚合资源、谋划项目、提升产业的新平台。

6.2积极发挥市场作用，形成建设合力

城镇化的建设离不开资金的支持。重点小城镇建设已经经过了完全依赖政府财政资金、到依托土地撬动信贷资金，到目前必须引进专业投融资机构共同推进形成多元化的投资机制。在这一进程中，必须加强政府宏观调控，最大限度发挥财政资金的杠杆效应；充分发挥小城镇建设引导资金的作用，不断完善投资模式，推进城镇基础建设［21］；要积极鼓励和引导社会资本投资小城镇建设，营造公平发展环境，构建多样化的营利模式，深入探讨社会资本投资重点小城镇综合开发、产城建设等的新模式和新机制。

6.3积极推进创新创业发展，培育镇域经济新增长点

重点小城镇发展要处理好劳动密集型和科技创新型产业的关系，应该有长远的战略眼光，尽量向产业链上游发展；尽可能选择高科技、高附加值的特色产业；发展环保型的绿色产业。但也要注意因地制宜。要积极推进创新创业，用创新重组生产要素，与供给侧结构性改革相呼应，创造新的经济增长点。在同领域中对技术、人才优势的竞争优势较为明显、未来成长空间比较大的产业，应不遗余力地支持其创新创业和发展壮大。

6.4突出现代服务业引领，重点强化产业支撑

特色产业在城镇化进程中具有显著的聚集作用、有效的带动作用和良好的品牌效应［22］。重点小城镇建设要强化产业支撑和突出产业特色，以其特色产业带动其他产业的发展［23］。各重点小城镇要根据不同的目标和定位，发展比较优势，突出核心功能，努力建设一批科教重镇、商贸强镇和旅游名镇。要围绕重点产业发展，大力推进现代服务业，形成现代服务业引领和支撑产业发展的格局。

6.5加强镇际统筹，促进协调发展

重点小城镇建设必须重视构建城镇网络体系。重点小城镇规划要基于区域视角，根据城镇体系的特点，明确城镇在城镇体系中的地位和作用，协调不同城镇间的相互关系，明确不同城镇不同的性质与发展方向，进而合理的预测其发展规模，安排功能布局，使各镇之间由相互竞争转变为相互协作、协调发展。重点小城镇建设要强化红线意识，着力推进“多规合一”，强化城乡一体化建设、土地整合利用、生态环境保护、文物保护、综合交通、水资源利用、文化旅游、建筑风貌、社会事业等各类规划的衔接，确保“多规”明确的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标，促进城镇空间集约和高效利用［24］。

6.6加强产业引导，促进人口集聚

在京津冀一体化的大背景下，扭转人口过分集中于市区的状况、实施人口战略转移、实现人口与产业的合理布局成为必须。北京市有序疏解部分非核心功能，服务保障首都核心功能。在这种背景下，远郊重点小城镇面临着选择和承接部分功能的机遇。重点小城镇必须围绕自身定位，有选择地开展产业引进，有序促进人口集聚。

北京城镇化已经从增加数量发展进入到追求质量提升的阶段，北京郊区的城镇化进程，某种程度上决定了北京未来整体城镇化水平［25］。因此，要把小城镇发展融入城市圈和京津冀发展的战略规划中，提升重点小城镇在城市发展中的地位和效用，实施有效的制度创新，运用市场机制，挖掘潜力，培育特色，实现小城镇的跨越发展［26］，推动北京郊区的城镇化，从整体上提升北京的城镇化质量。

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Developing Path of Key Towns in Beijing Suburb in the Context of Beijing-Tianjin-Hebei Coordinated Development

Qiu Mingming，Xu Guangcai，Li Guofei，Shi Yajun
（School of Economics&Management，Beijing University of Agriculture/Institute for Urban Agriculture Research/ Beijing Research Center of New Countryside Construction，Beijing 102206，China）

The key towns（KTs）in Beijing suburb play an important role in the urban system of Beijing megacity.In the context of coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei，examining the development of the KTs has practical significance.Based on the analysis of epoch-background，we pointed out the position and role of KTs，analyzed the existing problems in KTs development，such as less prominent features，low industry level，poor investment and financing mechanism，insufficient capacity of population aggregation，and suggested that the KTs should be developed more ecologically，well-organized in a cluster pattern，with special functionality and industrial convergence.At the end of the research，we brought forward eight suggestions for the KTs development at present stage，namely，carrying out the urban brand management，focusing on creating famous town，playing an active role in the market，forming construction together，promoting the development of innovation and entrepreneurship actively，and cultivating new economic growth point，which could be conducive to the decision-making concerning the KTs development in Beijing.

Key Town，Developing Path，Beijing

F299.22

A论文编号：cjas16020012

北京市教委社科计划面上项目“北京市重点小城镇发展梯次推进战略研究”（SM201410020002）；北京新农村建设研究基地2016年专项项目“科技创新服务能力建设-科研基地-哲社基地-北京新农村建设研究基地（市级）”（PXM2016_014207_000007）。

邱明明，男，1990年出生，山东潍坊人，硕士研究生，研究方向为都市型现代农业。通信地址：102206北京市昌平区回龙观镇北农路7号北京农学院都市农业研究所，Tel：010-80797309，E-mail：954985067@qq.com。

徐广才，男，1982年出生，山东东平人，副教授，博士，主要从事都市农业、休闲农业、农业资源生态等方面的研究与教学。通信地址：102206北京市昌平区回龙观镇北农路7号北京农学院都市农业研究所，Tel：010-80797309，E-mail：xugc@live.com。

2016-02-29，

2016-05-21。