挑战与回应：“互联网+政务”建设和运行的法律保障

聂帅钧

(四川大学法学院，四川成都610207)



挑战与回应：“互联网+政务”建设和运行的法律保障

聂帅钧

(四川大学法学院，四川成都610207)

“互联网+政务”是“互联网+”在政府治理领域的重要实践，也是提升政府治理现代化水平的必然要求。“互联网+政务”既提高了行政效益，又降低了行政成本，极大地改造了传统的政务服务范式。但是“互联网+政务”的建设和运行面临着诸多困境，具体表现在日益扩大的数字鸿沟、积重难返的信息孤岛、传统的行政组织架构、现行法律体系的缺位等障碍，而这些问题对传统的宪法权利规则、行政组织法和行政行为法提出了较大的挑战。面对此种挑战，为推动“互联网+政务”的有序发展，应从消除数字鸿沟、打破信息孤岛、创新行政组织和加快立法进程等四方面加以回应。

“互联网+政务”；政务服务；数字鸿沟；信息孤岛；行政组织

2015年3月5日，李克强总理在提请十二届全国人民代表大会第三次会议审议的《政府工作报告》中提出要制定“互联网+”行动计划①2015年《政府工作报告》指出：“制定‘互联网+’行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场。”参见：李克强.政府工作报告[N].人民日报，2015-03-17(1).，“互联网+”这一概念便首次以官方文件的形式进入公众视野。随后，2015年7月1日，国务院印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》明确提出要“加快互联网与政府公共服务体系的深度融合”“加快推进政务新媒体发展建设”，之后各中央部委、地方政府纷纷出台推动“互联网+”行动的法律文件。②据笔者在威科先行法律信息库以“互联网”和“行动”为标题关键词进行搜索，截止到2016年7月20日，共检索到105个法律规范，其中，行政法规2部、部委规章19部、地方法规83部、行业规范1个，如《“互联网+”绿色生态三年行动实施方案》《山东省“互联网+”行动计划(2016～2018年)》《上海市推进“互联网+”行动实施意见》等。而2016年3月17日由新华社发布的《“十三五”规划纲要》则进一步提出“推广‘互联网+政务服务’，全面推进政务公开”。“互联网+”时代不断产生的新模式、新业态，对政府传统的管理服务产生颠覆性的挑战，而这些挑战往往超前于各种法规和规范。因此，如何在“互联网+”的时代背景下创新政府管理服务，是各级政府部门必须深入思考研究的重要课题。[1]“互联网+”的兴起对政府政务的建设和运行带来新形势、新机遇和新挑战，而当下恰逢我国法治政府建设③对此，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015～2020年)》明确提出“加强与互联网等新兴媒体的互动”“加强互联网政务信息数据服务平台”。加速推进时期，更需要政府在法治的框架下推行“互联网+政务”。基于此，本文试图诠释“互联网+政务”对政府政务服务提出的新问题，并提出对策建议，以期为“互联网+政务”的建设和运行提供有效的法律保障。

一、“互联网+”的兴起与政府政务的发展

(一)“互联网+”的兴起

就“互联网+”的定义而言，2015年《政府工作报告》将其界定为：“‘互联网+’代表一种新的经济形态，即充分发挥互联网在生产要素配置中的优化和集成作用，将互联网的创新成果深度融合于经济社会各领域之中，提升实体经济的创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和实现工具的经济发展新形态。”[2]此外，互联网大佬们也都纷纷提出各自对“互联网+”的理解和认识，因而形成了“阿里版”“李彦宏版”“雷军版”等不同版本的“互联网 +”的内涵界定。[3]可见，关于“互联网+”概念的定性，社会各界目前见仁见智，尚未形成相对统一的认识。尽管不同版本的“互联网+”概念略有区别，但毋庸置疑的是，“互联网+”是一种全新的生产方式、生活方式、消费模式、治理模式，其本质在于连接一切、万物互联，它解构并重构着人类社会的运作机制。

实践证明，“互联网+”无所不在，几乎可以和任何行业进行融合。例如，超市购物时，只需使用第三方支付平台(支付宝、微信、QQ钱包、Apple Pay等)即可结账而无需携带现金；外出办事时，只需打开Uber、滴滴等APP即可联系车辆而无“打车难”的问题；娱乐休闲时，只需点击格瓦拉、百度糯米等APP即可在线购买电影票选座而无需排队买票；等等。诸如此类在现实生活中运用“互联网+”的例子不胜枚举，可以说，我国正在进入“互联网+”时代，“互联网+”已经深刻地影响到经济、政治、文化和社会的各个方面，并且改变了人们的思维方式和生活习惯。自此，“互联网+”所带来的社会变革逐渐成为公众关注的热点议题。就政务服务领域而言，“互联网+”与传统政务相结合，促使“互联网+政务”的出现。“互联网+政务”是指，政府面对“互联网+”时代经济社会基本状况所发生的深刻变化，在管理、服务和基本秩序管控等方面采取相应措施、作出相应调整、形成相应的制度机制和组织体系。[4]事实证明，“互联网+”的兴起在考验传统政务服务的同时，也给传统政务服务的转型升级提供了新的机遇与挑战。

(二)“互联网+”对政府政务的影响

传统的政府政务是以行政权为核心的管理型范式，政府与公民之间是一种支配与服从的关系，公民是政府统治和管理的对象。一方面，一项事务通常会涉及多个政府部门，公众不得不奔波于各个部门之间办事；另一方面，政府办事人员会利用手中权力寻租，以各种理由向当事人“吃拿卡要”或以证明“我是我”“我妈是我妈”等事由加以刁难。但是，“互联网+”时代用户至上、体验为王的生存法则将解构传统行政法律关系以行政权为中心的格局，进而生发出新的行政相对人中心主义的法治政府权力关系。[5]由此，政府政务将转变为以公众需求为导向，以公众利益为中心，全心全意为公众提供最大的服务效益。与以前的电子政务相比，“互联网+政务”更强调互联网的“开放、共享、参与、创新”等特性，强调物联网、云计算、移动互联网、大数据等新一代信息技术在政府中的应用。[6]的确，“互联网+政务”更侧重于应用移动互联网技术和产品，除了传统的政府门户网站、网上办事大厅等网上服务，公众还可通过政务微博、政务微信、政务APP和第三方平台(主要是微信城市服务和支付宝城市服务)等渠道获取政务服务。因此，相较于传统的政务服务而言，“互联网+政务”服务表现出明显的特征(见表1)。

表1　传统政务服务与“互联网+政务”服务的比较

第一，无缝隙提供政务服务。借助于“互联网+”技术，公众可以随时随地享受政府提供的全方位、全天候政务服务，而无需往返于各部门之间。例如，成都市民可以登录“武侯服务APP”完成预约排号、办件查询、企业证照代办等方面政务服务。[7]可见，通过政务APP等新媒体可以实现线上服务与线下服务无缝对接，最大程度地减少办事的时空限制。

第二，服务型理念的树立。传统的政务服务强调政府对社会的管控，而“互联网+政务”则确立了“以公众需求为中心”的服务理念，这是与传统政务服务最本质的区别。在此背景下，政府积极回应公众诉求，如仅因盲人民谣歌手周云蓬的一条微博，14个小时盲道障碍就被清除*2014年8月4日下午，周云蓬路经洗面桥巷，一段盲道被栏杆占据，身边工作人员拍下现场照片后，周云蓬发了一条微博，称“成都洗面桥巷盲道需跨栏，请失明朋友们当心，没刘翔那两下子别上街”。成都市政府政务中心官方微博@成都服务在了解到情况后，立即联系到相关责任单位。5日上午9点多，栏杆被拆除，盲道恢复通畅，期间只有14个小时。参见：张紫.成都政务微博14小时拆除“盲道跨栏”[J].计算机与网络，2014(16):7.；公民可以通过网络监督政府行为，政务服务更加公开、透明，有效减少政务服务中人为干预因素并消除权力寻租的空间，从而促使服务政府、阳光政府、廉洁政府和有限政府的实现。

第三，政务服务效益得到极大提升。随着“互联网+”技术的广泛应用，政府的业务办理流程极大简化，行政运作成本降低，政务服务效率提高。譬如，自从成都海关日前推出了“互联网+”通关模式，企业节省近20小时通关时间。[8]又如，深圳市国税局、地税局推出了“微信缴税”，纳税人随时滑动“指尖”即可轻松完成缴税业务，凸显出良好的经济效益和社会效益。[9]可以说，“互联网+”的兴起引起政务服务理念的转变，推动政务服务模式的变革，促进政务服务效益的提升，极大地提升了政府治理现代化的水平。

二、“互联网+政务”建设和运行中所面临的挑战

显而易见，发展“互联网+政务”既是推进简政放权、放管结合、转变政府职能的有效途径，又是加快行政管理体制改革的重要举措，已成为国家治理现代化中不可或缺的重要组成部分。然而，在“互联网+政务”建设和运行过程中仍存在许多值得关注和亟需解决的现实问题，面临着诸多挑战。正确认识现存的各种挑战，是推动“互联网+政务”有序发展的重要前提。

(一)日益扩大的数字鸿沟导致弱势群体无法平等参与

所谓“数字鸿沟”是指在信息时代因地域、收入、教育水准和种族等原因而形成的在数字化技术掌握和运用方面的差异，以及由此导致的不同群体在社会中面临的不平等现象。[10]近年来，随着“互联网+”技术的不断发展，“数字鸿沟”现象在“互联网+政务”领域日益凸显。具体而言，虽然大多公众可以通过网站、微博、微信和手机APP等电子媒介获取在线服务、利用政务信息和参与政府决策，满足和解决自身的政务服务需求，但问题是，只有少数公众享受到了“互联网+政务”建设的成果，传统的弱势群体(如视力残疾人、老年人和农村贫困人口等)由于身体缺陷、教育程度和收入水平等主客观条件的限制在互联网接入过程中存在着严重的障碍*笔者认为在互联网接入过程中存在着严重的障碍主要包括两方面:一是因外在环境的客观障碍，如经济收入低而无力购买上网设备、所在地网络基础设施匮乏等；二是因自身因素的主观障碍，如缺乏互联网运用的基本常识、年龄太大、身体残疾等。，无法平等参与和分享“互联网+政务”所带来的便利和实惠，这与各地政府投入大量人力、物力、财力建设“互联网+政务”的现状极其不符。申言之，在“互联网+”时代，传统的弱势群体往往容易转化为“信息贫困者”，无法全面、有效、准确地获取和利用政务信息，继而与“信息富有者”享有的信息并不平等，而这种不均衡的网络参与将会极大地影响到我国民主法治的进程。诚如美国未来学家阿尔文·托夫勒所说：“各个高技术国家的政府所面临的一种潜在可怕威胁来自于国民分裂成信息富有者和信息贫困者两部分，下层阶级和主流社会之间的鸿沟实际是随着新的传播系统的普及而扩大了，这条大峡谷一样深的信息鸿沟最终会威胁到民主。”[11]

客观而论，新兴的“互联网+政务”不但没有成为改善弱势群体公共服务的利器，反而由于“马太效应”的影响，随着“互联网+”技术的愈加发达与信息富有者的距离逐步拉大而边缘化，被排斥在主流社会之外。这不仅有违宪法上的平等原则，也与“互联网+政务”服务大众的价值相悖。信息的共享是因特网时代国民平等地位的重要体现，如果国民在信息的享有方面处于不平等的地位就会影响其他权利的实现效果。[12]遵循此逻辑，弱势群体由于不能有效地参与“互联网+政务”，其利益诉求自然得不到充分的表达与采纳，由此形成的恶性循环无疑加剧了自身在政治、经济、文化等方面的弱势地位，进而导致公民权利的严重不平等，威胁社会秩序和稳定，下面以我国城乡互联网普及率为例加以说明(见表2)。

表2我国城乡互联网普及率(2014年6月～2016年6月)[13]单位：%

截至年月城镇互联网普及率农村互联网普及率两者的差距2014年6月62.028.333.72014年12月62.828.834.02015年6月64.230.134.12015年12月65.831.634.22016年6月67.231.735.5

从表2可知，我国农村地区的互联网普及率目前仍比较低，虽然每年逐步提高，但随着城镇化进程的加快，与城镇地区互联网普及率的差距呈现出逐渐增大的走向。根据第六次全国人口普查显示，城镇人口为6.6亿人，占49.68%，农村人口为6.7亿人，占50.32%*《2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)》指出，大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，居住在城镇的人口为665 575 306人，占49.68%；居住在乡村的人口为674 149 546人，占50.32%。参见：国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)[EB/OL].(2011-04-28). http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201104/t20110428_30327.html.，由此不难得出，占全国总人口半数以上的农村地区，其互联网普及率还远不及城镇地区普及率的一半，如此巨大的差异是产生数字鸿沟的主要原因，将带来信息不公平的问题，从而导致尚未普及互联网的农村地区居民无法与城镇居民同等地享有“互联网+政务”所带来的便利。

总之，“互联网+政务”在提高公共服务质量和效益的同时，又造就了传统弱势群体信息贫困的状况，可以说，这是“互联网+政务”自身发展过程中不可避免产生的悖论，但不能因此因噎废食或加以否定，毕竟发展中的问题还需要通过发展来解决。因而，如何保障弱势群体平等、充分地分享“互联网+”技术所带来的便利是“互联网+政务”建设和运行中所面临的一大重要挑战。

(二)积重难返的信息孤岛致使数据未能实现开放共享

在各地各级政府“互联网+政务”平台的建设浪潮中，由于缺乏统一标准和顶层设计，造成不同地区、不同层级、不同部门的信息系统千差万别，彼此之间难以互联互通，数据难以开放共享，各个系统成为封闭式的独立单元，以至于形成一个个信息孤岛。众所周知，各政府部门掌控着社会方方面面的数据，如个人信用、医疗卫生、交通出行等，但这些数据没有进行高效整合，既未充分向社会公众和企业开放，也未实现部门间信息的共享，并未发挥出自身应有的价值。而数据开放共享程度的高低直接影响到“互联网+政务”服务质量的好坏，这是因为无论是社会公众还是企业所需的服务都要跨越多个部门，信息孤岛无法提供完整的服务。确实，信息孤岛的存在不仅使得信息不能及时共享，影响部门合作、政府决策，而且加大了信息获取难度和数据收集成本。因而，如何消除信息孤岛，使数据向社会开放、在部门间共享成为推进“互联网+政务”建设和运行过程中所面临的重大挑战。

从技术层面来看，现代的云技术足以实现数据跨地域、跨层级、跨部门、跨行业间无障碍共享，因此信息壁垒、信息堵塞不单是技术标准的问题，而是由以下深层次原因所致：一是条块分割的体制。长期以来，我国行政管理体制采取的是纵向层级制和横向职能制的二元结构，部门分割、多头管理、职能重叠、协同能力孱弱等弊病严重，经常出现各自为政、缺乏整体协作的现象。可以说，有多少个部委就有多少个信息系统。例如，在《不动产登记暂行条例》*《不动产登记暂行条例》自2014年11月24日发布并于2015年3月1日起实施。其目的在于统一不动产整合房屋、土地、林地、草地、海域等登记职责，实现不动产登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。如此一来，不动产信息实现了不同行政级别、不同行政部门、不同行政区域之间的开放共享。参见：程啸.我国《不动产登记暂行条例》的立法目的——《不动产登记暂行条例》解读系列之一[J].中国房地产，2015(4)：29-31.颁布实施以前，国土资源部门负责登记建设用地使用权和集体土地所有权的信息，住房城乡建设部门负责房屋所有权，林业部门负责林地所有权和使用权。可见，同是不动产登记信息却由于条块分割分散在多个部门。二是信息寻租的驱使。“信息寻租”是政府部门利用行政管制和法律等方面的手段人为限制信息的自由流动，借以谋取不正当利益，或维护其既得利益。[14]毫无疑义，在大数据时代，政务信息具有不可估量的价值，能为信息的所有者*这里涉及到政务信息所有权的问题，目前尚无法律对此明文规定。但笔者认为政务信息具有一定的独创性并可复制，符合《著作权法》中“作品”的特征，可参考相关规定。例如，如果政务信息的收集是受上级政府或部门委托，在没有法律规定或约定的情况下应归属于受委托的政府或部门所有；又如，政务信息具备一定的公共性，当社会公众或企业出于公共利益的目的使用时，可借鉴、合理使用，予以无偿提供。和使用者带来巨大的经济效益。对于政府部门而言，拥有信息的多少就意味着掌握权力的大小，信息共享将会弱化本部门的寻租能力、减损自身的经济利益。由于部门利益作祟，政府部门以各种理由阻挠政务信息的整合。三是思想观念的滞后。根深蒂固的“官本位思想”使得政府官员服务意识匮乏，很少考虑社会公众的需求，在“互联网+政务”建设和运行的过程并未认识到向社会开放数据是政府的基本职责，这不仅与服务型政府的理念格格不入，也严重影响到政务信息开放共享的进程，从而导致了信息孤岛的产生。

(三)传统的行政组织架构难以适应“互联网+政务”

“互联网+政务”的普及在给公众办事带来便利的同时，也对传统的行政组织架构提出了严峻的挑战，主要体现在以下三个方面：

一是行政组织形式的虚拟化。区别“面对面”式的传统政务服务，“互联网+政务”服务并无固定的办公场所，公众也无需亲自到政府部门办理事项。例如，申请人通过移动申报系统可全天24小时、在任何地点，通过手机完成“网上提交材料、网上智能比对、网上审查核准、网上核发文书、网上公示核准信息”的电子化流程，除审核外均由企业自助完成，企业办事人员与工商工作人员“不见面”即可办理名称登记。[15]可见，对“互联网+政务”而言，政府的核心业务流程均可通过网络完成，并且已经突破时间、地域的限制，这在客观上要求行政组织形式的虚拟化。因而，传统的实体性行政组织已经无法适应“互联网+政务”的新特点，加快虚拟化网络政府的建设迫在眉睫。

二是行政组织结构的扁平化。传统的行政组织结构是一种金字塔型、自上而下的科层制，日常的行政管理活动是通过层层传递的命令与服从加以执行，政府中间管理层在控制下属、信息传递中发挥着重要的作用。然而，互联网时代的出现，不仅使得行政组织间的信息交流变得更为直接、快捷，而且还大大减少了信息层级传递失真的情形，所以传统的充当信息驿站的中间层次的行政组织再也没有多大的存在价值。[16]诚然，互联网的开放性、即时性和互动性等特点，有助于政令的“上情下达”和民意的“下情上达”，引导行政权力由相对集权转向合理分权。在此种情况下，政府的中间管理层将面临着缩减甚至消亡，从而使行政组织结构呈现出扁平化的趋势。正如约翰·奈斯比特预言电脑将粉碎金字塔：“我们过去创造等级制、金字塔式的管理制度，现在由电脑来记录，我们可以把机构改组成水平式。”[17]尽管行政层级的减少会极大地提高行政效率、降低行政成本，但势必会引起行政区划的变更、机构职能的调整、一府两院的撤销、公务人员的裁减等众多棘手难题，而这将会严重影响到当前政权形式的稳定性。

三是行政组织人员的信息化。无论是传统的政务服务还是现代的“互联网+政务”，其行政事务的执行均需依靠行政组织的公务员完成，因而公务员能力的高低直接关系着政务服务的水平。所以，“互联网+政务”的建设和运行既是对行政组织形式与结构的一种挑战，也是对行政组织人员的一种挑战，而这源于信息技术的高速发展。信息技术突破时空限制，可以让行政公务员感受到以前无法感知的事物，完成以前智力、能力所无法完成的工作，因此要求公务员本身应具备现代信息应用能力。[18]易言之，“互联网+政务”的发展对公务员的信息管理能力和信息技术应用能力提出了较高的要求，然而目前不同级别、不同部门、不同地区公务员的计算机应用水平参差不齐，这将在很大程度上会降低“互联网+政务”服务的质量和效率。鉴于此，如何提升公务员整体的计算机应用水平将是一项巨大的挑战。

(四)现有立法无法为“互联网+政务”提供制度支撑

法律是治国之重器，良法是善治之前提。“互联网+政务”的建设和运行需要完善的法律体系，但是现有的立法在信息共享、网络安全、隐私保护等诸多方面存在空白，法律制度的缺失已严重影响到“互联网+政务”建设和运行的规范化与法治化，成为其发展过程中所面临的又一重大挑战。下文将以三种行政行为为例*笔者之所以选取行政许可、行政处罚和行政强制三种行为，不仅是因为它们最为常见且对公民、法人和其它社会组织的权益影响较大，更重要的是这三种行政行为均已法典化，其他的具体行政行为如行政指导、行政征收、行政收费等，现在均未制定统一的成文法典。正是由于这三种行政行为有成文法，才足以证明现行的行政行为法无法适应“互联网+政务”的发展，亟需更新并予以回应。说明现行法律制度难以满足“互联网+政务”发展的需要。

如前所述，“互联网+”技术的兴起促使政府部门虚拟化，这就不可避免地造成行政机关行政行为的电子化，因此传统的行政许可、行政处罚和行政强制均可通过网络形式予以作出。为此，《行政许可法》第33条*《行政许可法》第33条规定：“行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。”规定申请人可采取数据电文的方式提出许可申请，但令人遗憾的是，此条款仅是笼统地规定可通过数据电文申请，并未确定电子化的行政许可何时发生法律效力，亦并未明确电子化的行政许可在何种情形下是可撤销、可补正或无效的。又如，《行政处罚法》第39条*《行政处罚法》第39条规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：(一)当事人的姓名或者名称、地址；(二)违反法律、法规或者规章的事实和证据；(三)行政处罚的种类和依据；(四)行政处罚的履行方式和期限；(五)不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；(六)作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”规定行政处罚应当以书面的形式并加盖印章，依据“明示其一等于否定其余”(Expressio Unius Est Exclusio Alterius)*这是一项古老的法律解释规则，其意涵是：法律“表述或者列入某一事项就意味着排除其他事项或者备选项。”参见： Bryan A. Garner. Black’s Law Dictionary[M].St. Paul: Thomson Reuters, 2009: 661.的法律解释规则进行推定，数据电文和电子签章因未被列举就不属于此条所包含的处罚决定书和行政机关印章，因此以数据电文形式作出的处罚决定书于法无据，继而行政机关无法以电子形式作出行政处罚，这将有悖于“互联网+政务”的发展趋势。再如，《行政强制法》第18条*《行政强制法》第18条规定,“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准；(二)由两名以上行政执法人员实施；(三)出示执法身份证件；(四)通知当事人到场；(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；(六)听取当事人的陈述和申辩；(七)制作现场笔录；(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；(九)当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；(十)法律、法规规定的其他程序。”规定行政机关实施行政强制措施时，现场执法人员不得少于两人并应出示执法证件，但是这种执法程序在互联网上无法有效运行。不难看出，电子化的行政行为亟需法律规范而现有立法并未及时回应。总的来说，我国的“互联网+政务”立法滞后，无法为其建设和运行提供制度支撑。

表3　我国现行“互联网+政务”法律法规汇总

从表3可知，目前我国并无统一的“互联网+政务”立法，而是散见于相关的法律法规之中。依据这些法律法规与“互联网+政务”建设和运行之间的关系，可划分为政务公开法、计算机法、互联网法和信息法四大类。这些法律法规虽然初步构成了“互联网+政务”的法律体系，但是立法分散、混乱，很多并非专门规制“互联网+政务”本身，只是在具体条款内容上针对其某一方面，这样的立法机制无法形成统一的整体指导“互联网+政务”的发展，还易造成各地建设标准不一、立法重复与冲突等弊端。以《电子签名法》为例，综观整部法律，仅有第35条*《电子签名法》第35条规定:“国务院或者国务院规定的部门可以依据本法制定政务活动和其他社会活动中使用电子签名、数据电文的具体办法。”提到政务活动中的电子签名且为概括性的授权，其余皆是规范电子商务领域中的电子签名，对政务活动并无直接的约束力。同时，现有的立法并未回应“互联网+”背景下行政组织架构的变革，也未规定电子文件的法律效力和电子化的监督机制，这些都成为制约“互联网+政务”发展的重要瓶颈。

三、保障“互联网+政务”建设和运行的法律建议

从建设法治政府的基本要求出发，结合我国当前“互联网+政务”发展中存在的问题，可以从以下四个方面着手保障“互联网+政务”的建设和运行。

(一)消除数字鸿沟：保障互联网上的平等权

平等权是宪法赋予公民的一项基本权利，其目的在于使得人人都能得到国家的平等对待，不得因为任何非正当理由而区别对待。据此理念，不同群体不论年龄、经济、性别、教育等方面的差别，都应平等地分享“互联网+政务”所带来的红利。可以说，对于公民参与和享受“互联网+政务”的平等保护乃是宪法平等权规范的题中应有之义，因此，基于“基本权利——国家义务”的逻辑关联，国家负有帮助信息贫困者摆脱信息弱势情况的义务，应努力采取各种积极法律措施实现互联网上的平等权。保障“信息贫困者”与“信息富有者”平等地参与和享受“互联网+政务”，不仅要实现互联网物质接入上的形式平等，更重要的是要实现互联网内容接入上的实质平等。就“互联网+政务”服务而言，实现形式平等是达到实质平等的逻辑前提，最终的实质平等是形式平等的价值追求。

形式平等是指国家承认所有的人在法律上一律平等，在法律权利和义务上给予相同的处理。[19]为此，国家应通过政策指导和调控，加快落后地区信息化平台的建设，加大对其网络基础设施的资金投入，为实现社会公众普遍接入互联网提供硬件基础，以此促进“互联网+政务”服务的均等化。但需要指出的是，我国东部和中西部之间的网络基础设施配置差异悬殊，因此“互联网+政务”信息化平台的建设重心要移向欠发达地区，重点扶持中西部的县、乡镇、社区等基层地区的建设，逐步缩小与经济发达地区的差距，以推动“互联网+政务”服务在不同区域、不同层级和不同群体之间的平等覆盖。实质平等的内容，是要通过国家权力的干预，来消除国民之中的经济与社会的不公平。[20]为此，从宏观层面来讲，国家应改善“信息贫困者”知识贫困的局面，通过大力推动信息化教育，普及网络知识和计算机操作常识，提高“信息贫困者”获取、吸收互联网信息的能力，从而为实现互联网上的平等权提供软件基础。具体可通过开展“进社区”宣传活动展示微博、微信、网上办事大厅和手机APP等政务服务平台；可通过“下基层”业务培训提高基层民众运用政务服务平台的能力。从微观层面来讲，国家在提升“信息贫困者”“互联网+政务”整体应用能力的同时，还应考虑到存在的个体差异，尤其是针对接受能力弱的老年人和身心障碍的残疾人，对其应采取特殊的优待措施和服务内容。当然，全面实现信息平等将是一个漫长的过程，对此切不可一蹴而就，还需循序渐进。

(二)打破信息孤岛：实现政务数据开放共享

实现政务数据开放共享不仅是实施国家大数据战略的客观需要，亦是推行“互联网+政务”的关键环节。针对政府部门之间政务数据互联互通弱、开发利用率低的窘境，笔者认为可以从以下四方面化解信息孤岛的现象：一是构建数据共享长效机制。通过制定国家层面的“政务信息共享条例”及实施细则，明确政务数据共享的标准、内容、方式和程序，保障数据共享的制度化、规范化。二是确立政务数据开放共享主管机构。可借鉴广州、沈阳、成都等地的先进经验，成立大数据管理局统一负责基础设施建设和数据资源共享，从而结束长期以来“各自为政、重复建设”的局面；同时，厘清各政府部门的职责分工，改“条块分割”为“协同治理”，避免政府管理的“碎片化”。三是设立专门的政务数据开放平台。整合现有的人口信息数据库、法人基础数据库等现有资源，建立统一数据开放平台以集中开放政府政务数据，方便公众访问查询和开发利用，例如上海市政府数据服务网*目前该网站开放的数据涉及40个市级政府部门，涵盖经济建设、资源环境、教育科技、道路交通、社会发展、公共安全、文化休闲、卫生健康、民生服务、机构团体、城市建设、信用服务等12个领域，围绕该网站开放数据已有13项移动应用的产生。，北京市政务数据资源网*目前该网站开放的数据涉及39个政府部门，涵盖旅游住宿、交通服务、餐饮美食、医疗健康、文体娱乐、消费购物、生活安全、宗教信仰、教育科研、社会保障等17个领域，围绕该网站开放数据已有16项数据应用的产生。等。四是健全政府信息公开制度。利用现代信息技术拓展政府信息公开的广度和深度，不断加大政府工作的透明度，全面、及时、准确地更新政府网站上的信息，以保障人民群众对政务信息的知情权和使用权。

当然，不容忽视的是，在推动政务数据开放共享的过程中还要注意到个人信息的保护。政府作为个人信息资料的最大拥有者，如果政府机关或者工作人员基于经济利益的诱惑，出卖其掌握的个人信息资料，就会严重侵犯公民的网络隐私权。[21]虽然我国宪法文本中并没有公民隐私权这一概念，但其中第33条第3款*《宪法》第33条第3款规定:“国家尊重和保障人权。”、第37条第1款*《宪法》第37条第1款规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。”和第38条*《宪法》第38条规定:“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”为这项权利的存在提供充足的解释依据和宪法空间。因此，尽管多数场合政府收集和使用个人信息是出于维护公共利益的目的，但这并不意味着对保护公民个人隐私的否定，而是要寻求公共利益与个人利益之间的协调。为此，政府部门在收集个人信息应当遵循法律规定和正当程序，不得以非法手段进行收集；在使用个人信息时应当符合比例原则，不得随意地披露和传播；对个人信息不当的收集或滥用应当承担相应的赔偿责任。未来，可通过修宪或宪法解释明确隐私权的宪法地位，在条件成熟时出台《个人信息保护法》以回应“互联网+”时代隐私保护的法律需求。

(三)创新行政组织：推动行政组织架构转型

可以说，传统的行政组织架构是制约“互联网+政务”发展的深层次体制机制因素，因此应当创新行政组织以适应“互联网+”时代的生存法则。在推动行政组织架构转型时既要考虑“互联网+政务”的需要，又要考虑政府职能转变的要求。具体表现在以下三个方面：一是加快网络政府建设，健全绩效评估机制。一方面，不断利用现代信息技术加快欠发达地区微信公众号、手机APP等网上平台的建设，同时，设立在线纠纷解决组织、网络警察等电子化行政部门；另一方面，对网络政府管理公共事务所产生的效果进行评价，引导网络政府健康有序发展。二是压缩行政组织层级，合并政府部门职能。纵向上，要打破科层制的组织结构，减少行政组织层级，增强基层组织的行政能力，规范各级政府的权力与责任；横向上，要在充分考虑“互联网+政务”的自身属性及其发展要求的基础上，拓宽政府部门的职能，该合并的进行合并，逐步向“大部制”过渡。三是设立政府首席信息官(CIO)*所谓政府首席信息官，是指全面负责本部门政府信息资源管理、开发、利用以及与信息技术应用有关事宜的专职高官，处于决策层，具有组织协调和资源整合权力。目前，我国政府信息化建设要向纵深发展亟须解决统一规划、资源整合、协调发展等瓶颈问题，而建立并逐步推行政府首席信息官制度正是解决这些问题的重要途径。关于首席信息官的地位、作用、职责、制度构建以及运作机制等内容，具体参见：吴江，李志更，乔立娜.我国政府首席信息官制度的建设需求与构想[J].中国行政管理，2007(11)：58-62；吴江，李志更. 我国政府首席信息官制度建设构想[J].电子政务，2007(4)：25-30；约翰·萨福克，于凤霞.首席信息官的角色[J].电子政务，2008(9)：18-19；杰瑞·麦希林，杨道玲.你的首席信息官到底需要掌握什么？[J].电子政务，2008(9)：28-30.，提高公务员信息能力。目前我国信息化主管部门的专业化程度不高、职能权限不足、职责履行缺乏保障，无法有效行使信息化建设和信息资源管理等工作，建议设立政府首席信息官制度以满足“互联网+政务”建设和运行的需求。另外，“互联网+政务”的发展需要既懂行政管理又懂信息技术的复合型人才，因此应加大公务人员信息化教育的培训力度，将信息技术应用水平纳入公务员的考核范围。

如上所述，“互联网+政务”的建设和运行需要裁减机构和精简人员，这虽然能消除机构臃肿、人浮于事的弊端，但如果处置不当，不仅会对当下的行政管理体制改革造成掣肘，还会影响到经济发展、社会稳定。因此，为了维护社会管理的稳定性，减少行政层级和缩减公务人员必须审慎为之。事实上，减少行政层级和缩减公务人员也有例可援，譬如，各地如火如荼开展的“省直管县”改革为推动行政组织向扁平化方向发展提供了有益经验；各地纷纷成立的行政审批局为缩小行政组织规模、合并政府部门职能提供了重要参考。但问题在于，各国一般通过制定行政组织法来解决这一问题，因为法律存在的首要价值在于维护秩序的稳定，行政组织一旦为权力机关设定，就要受到法律的严格制约，行政组织的规模与数量不得随意增长，行政组织结构不得随意改变。[22]鉴于此，非依法律明文规定，行政层级不得随意减少，公务人员亦不得随意缩减，因此需及时制定和修改相关法律，确保行政组织架构转型升级于法有据。

(四)加快立法进程：构建配套法律保障体系

发挥“互联网+政务”服务应有功能和效用需要良好的制度环境，而配套的法律保障体系就是一个非常重要的环境。现行法律与“互联网+政务”的发展之间存在严重的脱节与摩擦，因而应结合我国“互联网+政务”发展的实际情况，进行相应的立法和修法工作，构建适应我国“互联网+政务”发展的法律保障体系。

为了消除立法分散所带来的标准不一、规范冲突等弊端，有必要先行制定一部综合性的《“互联网+政务”法》*值得说明的是，制定有关“互联网+政务”的专门立法不仅是必要的，而且是必须的。因为“互联网+政务”涉及到行政组织、行政行为、数据标准、信息公开、信息共享、信息安全等诸多问题，但靠修改《政府信息公开条例》《电子签名法》等无法破解“互联网+政务”发展中的众多难题，因此制定一部纲领性的立法必不可少。并适时出台配套的实施细则，从而调整“互联网+政务”的各方主体及其行为。之后，国家互联网信息办公室应及时会同工业和信息化部、国务院法制办公室等部门，以贯彻实施《“互联网+政务”法》为抓手，全面认真清理、评估《合同法》《保密法》《行政处罚法》《行政强制法》等主要法律中与发展“互联网+政务”相抵触的法律条款并予以废止。此外，将各种可能危害“互联网+政务”系统安全的行为以修正案的形式纳入刑法，唯有如此才能维护“互联网+政务”法律保障体系的完备性、体系性和权威性。需要强调的是，统一的《“互联网+政务”法》应当包括基本原则、基本框架和基本制度三个方面。第一，《“互联网+政务”法》必须遵循一定的原则作为其价值理念和核心精神。笔者以为，应当遵循权责一致、诚实信用、信赖保护来构建，注重保障行政相对人的合法权益。第二，《“互联网+政务”法》的基本框架应当由行政组织的设置、网站和移动客户端的建设标准、数据开放共享、网上信息隐私权、电子行政行为、网上政务的法律监督以及相应的法律责任等七部分组成。其中，部分内容会牵涉到电子签名、电子支付、数据共享等技术标准问题，对此应处理好法律规范和技术标准之间的关系，通过法律规定对这些技术标准予以认可和鼓励，切不可阻碍新技术的发展。第三，《“互联网+政务”法》必须以一系列较为成熟且彼此联系的法律制度作为其立足点。主要包括公众参与、绩效评估、信息公开、信息安全、责任追究等具体的法律制度。当然，考虑到平衡“互联网+”技术迅速发展与法律稳定性之间张力的需求，《“互联网+政务”法》应宜粗不宜细，仅作原则性的规定，就“互联网+政务”新出现的问题可授权国务院制定暂行规定或条例。

四、结语：“互联网+政务”发展的未来展望

“互联网+”技术的兴起颠覆了传统政务服务范式，塑造了为民服务的现代政府。可以说，“互联网+政务”的建设和运行不仅关系到政府治理现代化水平的提升，还关系到服务型政府和智慧型政府的建立。然而，我们也要认识到，目前“互联网+政务”发展机遇与挑战并存，处于生死攸关的十字路口。时下既是“互联网+政务”发展最好的时代，又是“互联网+政务”发展最坏的时代。如果积极回应，加快完善法律法规，将“互联网+政务”的建设和运行纳入法治的轨道，则能提高行政管理效能和公共服务水平；如果消极应对，则无助于“互联网+政务”的发展，阻碍政府职能转变，影响法治政府建设。而“互联网+政务”的建设和运行是一项复杂而艰巨的系统工程，需要各方面协同支撑，尤为需要法学理论对其进行鞭辟入里的分析与解构，从而为“互联网+政务”的发展提供充足的理论指导和法律保障。

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[责任编辑：郑继汤]

Challenge and Response: Legal Protection in “Internet + Government” Construction and Operation

NIE Shuai-jun

(Law School, Sichuan University, Chengdu 610207, Sichuan,China)

“Internet + Government” is important practice of “Internet +” in the field of government governance. And it is also inevitable requirement to improve the level of modernization of government governance.“Internet + Government” not only improves the administrative efficiency, but also reduces the administrative cost, which greatly transforms the traditional government service paradigm. But there are many difficulties in the construction and operation of the “Internet + Government”,namely,the growing digital divide, diehard information island, traditional administrative organizational structure, the absence of the current legal system and other barriers, which put forward a great challenge to the traditional constitutional rights rules, administrative organization law and administrative act law. In the face of the challenge, in order to promote the orderly development of the “Internet + Government”, we should eliminate the digital divide, break the information island, innovate the administrative organization, and speed up the legislative process.

“Internet + Government”; E-government service; digital divide; information island; administrative organization

2016-08-12

2016年度成都市哲学社会科学规划研究项目(2016P11)

聂帅钧(1992-)，男，河南洛阳人，四川大学法学院硕士研究生。

D63

A

1674-3199(2016)05-0010-12